Avances para un Plan Estratégico para el Uso del Agua en la Producción Agropecuaria MA, MEF, MGAP, MIEM, MTOP, MVOT, OPP, UTE.

Este artículo sintetiza los aspectos más destacados del Plan Estratégico para el Uso del Agua en la Producción Agropecuaria, que se está construyendo en un marco interinstitucional.

Los datos están contenidos en el Anuario 2024 de la Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) que aborda el Análisis sectorial y cadenas productivas, así como temas de política y estudios del sector.

El Plan busca habilitar las condiciones para que productores de diversas características tengan la oportunidad de acceder al riego como práctica productiva y adaptativa ante la variabilidad climática de forma ambientalmente responsable. Se propone un diagnóstico de las limitantes que pueden impedir la adopción de la tecnología y se sistematizan los antecedentes más sobresalientes que apuntalan el Plan. Se presentan, asimismo, las principales líneas de acción, que se articulan en seis ejes estratégicos: articulación institucional; políticas de estímulo; obras de infraestructura; investigación y generación de conocimiento; fortalecimiento de capacidades técnicas; y articulación con el sector productivo.

  1. Oportunidades y motivación para un plan de riego

La inclusión del riego en la producción agropecuaria presenta diversas oportunidades que motivan la construcción de una estrategia de desarrollo productivo que gire en torno a la adopción, de forma más generalizada, de esta tecnología. En primer lugar, se visualiza una oportunidad estratégica del riego como dinamizador del desarrollo económico nacional, por vía de una mayor productividad y mayor estabilidad productiva, por su potencial de fortalecimiento de las cadenas agropecuarias conectadas y por la inclusión de productores de distintas características de tamaño y rubro. Por otra parte, se identifican los beneficios del abordaje polivalente de la gestión del agua, ya sea para consumo humano, para la generación hidroeléctrica, para distintos usos industriales, para el control de inundaciones en ciudades, medios rurales y campos, o para uso colectivo de infraestructura existente en la producción agrícola y el abrevadero animal.

Un plan de riego que identifique y aproveche estas oportunidades debe construirse sobre la base del respeto de las políticas y los marcos institucionales vigentes, como el Plan Nacional de Aguas, el Plan Nacional de Adaptación a la Variabilidad y el Cambio Climático en el sector Agropecuario, la Ley de Suelos y Aguas y la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario (SENDA) (OPYPA, 2023). El compromiso con la sostenibilidad en sus tres dimensiones, en particular con la conservación de la calidad del agua, es un principio clave que debe resguardarse en este Plan. Finalmente, es notable la coyuntura de convergencia de la evolución del negocio agrícola, el estadio de madurez alcanzado por la tecnología de riego, el conocimiento generado en distintos esfuerzos de política de promoción y el alto acuerdo político en cuanto a la relevancia de impulsar esta práctica productiva transformadora.

  1. Situación actual y caracterización del riego con destino agrario.

2.1 Disponibilidad y utilización actual del recurso hídrico.

Uruguay tiene un régimen de lluvias caracterizado por una relativamente alta variabilidad interanual de precipitaciones, con la consiguiente variación de los caudales de ríos y arroyos, además de tener suelos con poca capacidad de almacenamiento de agua. De manera que es habitual que en los veranos se presenten, en mayor o menor medida, situaciones de déficit hídrico. Cada año llueven 1.300 mm en promedio, con variaciones en la distribución intraanual. De ese total, el 65% es aprovechado por la vegetación, se evapora, se infiltra en los suelos y recarga acuíferos. El 35% restante escurre hacia los cursos de agua. De acuerdo al Plan Nacional de Aguas de 2017, la producción agropecuaria bajo riego es su mayor usuario (77%), seguida por producción industrial (12%), los diversos consumos humanos (9%) y otros usos incluyendo la producción ganadera y lechera (2%). El agua usada para el sector agropecuario extraída de cursos superficiales o embalses representa un 5% del agua de escurrimiento que se mencionó anteriormente (MVOTMA, 2017).

2.2 Impacto del déficit hídrico sobre la producción agrícola. Según estimaciones de Cortelezzi et al. (2023), el impacto del déficit hídrico 2022-2023 en la producción agropecuaria le generó al país pérdidas económicas directas estimadas en unos 1.800 millones de dólares. De esta cifra, aproximadamente 1.000 millones de dólares corresponden al daño ocasionado en la agricultura de secano. En 2023 el rendimiento promedio del maíz en secano se ubicó en 914 kg por hectárea, una diferencia notable con el promedio de los cinco años previos, que se situó en 5.900 kg por hectárea. Para la soja, el rendimiento en secano fue de 628 kg por hectárea, contrastando con el promedio quinquenal de 2.200 kg por hectárea. Adicionalmente, un 28% del área sembrada no pudo ser cosechada (DIEA, 2023).

2.3 Nivel de adopción del riego en la agricultura.

Según estimaciones realizadas para la construcción de este diagnóstico, en el año 2023, 239.600 hectáreas contaban con infraestructura de riego. Esta área se distribuye en diferentes cultivos: 149.000 hectáreas destinadas al cultivo de arroz, 7.100 hectáreas a la caña de azúcar, 70.000 hectáreas a la rotación de cultivos de cereales y oleaginosas junto con pasturas y forrajes, y 13.500 hectáreas destinadas a la producción de hortalizas y frutas.

Por su parte, la superficie agrícola comprendida en planes de uso y manejo responsable de suelos (PUMRS) abarca aproximadamente 1,7 millones de hectáreas, por lo que el riego agrícola y agrícola-ganadero tiene potencial de desarrollo futuro. Dos fenómenos se configuran como motores del aumento de la superficie bajo riego. Por una parte, durante el período 2000-2020 se registró un significativo crecimiento de los precios internacionales de los productos agrícolas, como muestra el índice real de precios de alimentos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), que aumentó casi un 50% (OCDE y FAO, 2021). En el mismo período, los precios de la tierra experimentaron un crecimiento en un factor de 7,8, según la DIEA (2022), lo que ha llevado a estrategias de intensificación y búsqueda de aumento de la rentabilidad. Este escenario se desarrolla en un contexto de heterogeneidad de situaciones. Se observa que los mecanismos de la Ley de Promoción de Inversiones han sido exitosos para promover el riego en cierto perfil de productores. Sin embargo, surge la necesidad de adoptar un enfoque que contemple las diferentes realidades para garantizar que las políticas lleguen a todos los actores del sector, independientemente de su escala, rubro o ubicación.

  • Políticas públicas para la gestión del agua para riego

Se han implementado diversas medidas de incentivo que han influido en el panorama de inversión y desarrollo del riego y la gestión del agua. Se destacan las exoneraciones fiscales previstas a través de la aplicación de la Ley de Promoción de Inversiones. Las modificaciones en la reglamentación de 2020 significaron un importante impulso en la realización de proyectos de riego. Entre los años 2021 y 2024 la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (COMAP) recibió 316 proyectos orientados al riego, con inversiones estimadas en más de 150 millones de dólares (Díaz et al., 2024). Otra iniciativa es el instrumento que proporciona créditos fiscales equivalentes al 10% de la inversión (sin IVA) y al 100% del IVA a productores que tributan IMEBA. La implementación de proyectos específicos también ha sido una parte fundamental de los esfuerzos en la gestión del agua y el riego en Uruguay. El Programa de Manejo de Recursos Naturales y Desarrollo de Riego (PRENADER), implementado entre 1994 y 2002, logró extender el riego en 35.000 hectáreas, mayoritariamente destinadas al cultivo de arroz. El proyecto tuvo un impacto significativo en el desarrollo de la infraestructura para riego. Sin embargo, esto no se tradujo en un aumento equivalente en la implementación efectiva de la tecnología (BM, 2003; Failde et al., 2013). El Programa de Reconversión y Desarrollo de la Granja, ejecutado entre 1998 y 2005, estimuló el uso de riego en fruticultura y viticultura, en el marco de la reconversión frutícola. Por su parte, la Dirección General de la Granja realizó tres convocatorias entre 2014 y 2016, en las que ejecutó 300 proyectos de riego. Entre 2005 y 2011 se ejecutó el Proyecto de Producción Responsable (PPR), que se propuso contribuir con soluciones de acceso al agua para riego y para abrevadero animal. Según su evaluación de cierre, el programa fue exitoso en el desarrollo de proyectos individuales en el estrato de productores familiares (PPR-MGAP, 2012). El proyecto Agua para la Producción Animal, ejecutado entre los años 2010 y 2013, apoyó proyectos prediales para ganadería y lechería, principalmente orientados a la distribución de agua. De 1.789 proyectos ejecutados, la mayor parte tuvo como destino la distribución de agua y sólo un 11% fueron proyectos de riego de muy pequeña escala. La convocatoria a estrategias asociativas de agua para la producción, del proyecto de Desarrollo y Adaptación al Cambio Climático, involucró a 400 productores en departamentos, con una superficie potencial de riego de 1.000 hectáreas. Esta convocatoria fue diseñada para fomentar la colaboración y la gestión conjunta de recursos hídricos, que permitiese a los agricultores aprovechar de manera efectiva el riego en sus operaciones agrícolas. El monitoreo permanente de estos proyectos muestra casos exitosos y casos que no lograron consolidarse. Entre el año 2018 y el 2022, se ejecutó el proyecto Más Agua para la Producción, que apoyó a 530 productores para implementar soluciones ante la problemática del agua. Por su parte, el Instituto Nacional de Colonización (INC) ha desempeñado un rol importante en la implementación de obras de agua y riego, aunque actualmente algunas de ellas no se encuentran en su nivel óptimo de uso. El Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU) lanzó instrumentos específicos en el año 2015, sin embargo, su uso fue limitado. En 2023, lanzó un nuevo producto para riego que financia hasta el 80% de la inversión, con tasa fija en dólares y 15 años de plazo. La Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) implementa anualmente una política de descuentos y devoluciones con el objetivo de incentivar el riego al reducir el costo operativo.

  • Consideraciones ambientales en la gestión del agua.

El artículo 47 de la Constitución establece que las aguas superficiales y subterráneas son un recurso subordinado al interés general y define principios básicos para su gestión. Se dispone que la política nacional de aguas debe estar basada en el ordenamiento del territorio, la protección del medio ambiente, y la participación de los usuarios y la sociedad civil en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos. También se establece que la política de aguas se debe sustentar en el establecimiento de prioridades para sus usos, por regiones o cuencas. A texto explícito se define como prioridad el abastecimiento de agua potable para las poblaciones. Dando cumplimiento al artículo 47, en el año 2009 se estableció por ley la Política Nacional de Aguas. Esta define una nueva institucionalidad para la participación de la ciudadanía: los consejos regionales de los recursos hídricos y las comisiones de cuenca y acuíferos. Precisamente, en el Plan Nacional de Aguas (PNA) se describe la instancia de diagnóstico participativo desde la planificación, la gestión y el control, siendo este un instrumento técnico-político para la planificación y la gestión de las aguas con la consideración de los diversos usos del recurso. Una estrategia de desarrollo del riego promovida por el Poder Ejecutivo también debe ser analizada en dichos ámbitos Una gestión integrada del agua implica el conocimiento de la disponibilidad de los recursos hídricos por cuenca, información sobre la demanda actual de todos los usos, las interrelaciones entre los usos en el tiempo y los escenarios a futuro que se planifiquen desde la perspectiva de un ordenamiento territorial sostenible. Conocer la disponibilidad de agua a distintas escalas de la cuenca (subcuencas o unidades hidrológicas) y a distintas escalas temporales (mensual, diaria, cada 5 años) permite caracterizar zonas y momentos vulnerables para aplicar políticas de gestión. También permite agrupar usuarios, entender sus comportamientos, definir períodos de escasez y definir políticas específicas para grupos de interés. En el PNA se cuenta con información de cantidad de obras y volúmenes anuales por tipo de uso y fuente. A nivel de cuenca principal existe información de volúmenes por tipo y a nivel de subcuencas se tiene la densidad de obras cada 10.000 km2 y el volumen de uso anual por unidad de área. Para una mejor gestión de las aguas a nivel de microcuencas es deseable que los usuarios manejen información a una escala temporal y espacial menor, así como conocer la afectación que tienen entre sí y el pronóstico a futuro. A los efectos de la gestión del agua es relevante definir la escasez para los distintos usuarios (relación entre la oferta y la demanda), en particular, el sector agropecuario puede sufrir problemas de déficit hídrico temporal, sin estar transcurriendo un período de sequía prolongada. Otro aspecto ambiental relevante en la construcción de nuevas obras hidráulicas es la alteración de la calidad de agua de los cursos de influencia por cambios en el escurrimiento ante obras de almacenamiento. La calidad de agua de un curso es variable en el tiempo en función de los aportes antropogénicos que reciba y del escurrimiento de agua de lluvia ligado a la dinámica hidrológica. Para un mejor diagnóstico, los monitoreos de parámetros físicos, químicos o bacteriológicos deben complementarse con monitoreos de cantidad para poder inferir tiempo de permanencia de ese estado y evaluar su evolución con la dinámica del ecosistema. Las obras hidráulicas que se generen, por ejemplo, embalses, pueden ser puntos de concentración de nutrientes y materia orgánica por su propia característica de retención del agua, con lo cual se requiere tomar medidas de gestión para controlar la calidad de agua en el embalse y en las aguas bajo el curso. Los mecanismos preventivos de control de la calidad en las fuentes de agua se basan en una lógica de gestión integrada, donde se deben ponderar las causas de afectación de la calidad de agua a nivel de cuenca: desagües industriales, efluentes sanitarios, prácticas en la producción agropecuaria. En este sentido, la normativa establece que los represamientos deben prever, desde la etapa de proyecto, mecanismos de gestión en el área de influencia del embalse para la disminución del ingreso de nutrientes, como la aplicación de áreas de amortiguación, cercado, manejo adecuado o mecanismos para la prevención, la mitigación y el control de la propagación de eventuales floraciones algales, entre otros. Relacionado con las medidas de control de la calidad de agua, como la disminución del ingreso de nutrientes, así como con la conservación del suelo, desde el año 1997 los establecimientos con producción agrícola regada deben presentar planes de uso de suelos y aguas (PUSA), los cuales son tramitados ante la Dirección General de Recursos Naturales (DGRN) del MGAP y la Dirección Nacional de Aguas (DINAGUA) del Ministerio de Ambiente (MA), de forma conjunta. Con la mejora continua de la herramienta, a partir del año 2013 se agrega a la planificación del uso del suelo el control de la erosión. Actualmente, estos planes deben considerar los suelos del predio, las prácticas de manejo, la secuencia de cultivos y la erosión tolerable estimada con la ecuación universal de pérdidas de suelos, para evitar alcanzar un límite pre-establecido. En la etapa de diseño de proyectos puntuales de riego, dependiendo de la envergadura del emprendimiento, se deben analizar aspectos ambientales para evaluar si constituye un impacto significativo. Al momento de definir la localización de los embalses, se deben tener en cuenta aspectos de calidad del agua instrumentando medidas para mitigar y prevenir modificaciones en ella, para lo cual el conocimiento de la línea de base de calidad de agua es importante para evaluar el impacto en un escenario de proyecto. Otro aspecto a considerar es la presencia de monte nativo, intentando localizar los proyectos en los sitios con menor densidad o instrumentar medidas compensatorias. El mantenimiento de zonas buffer, así como la instrumentación de buenas prácticas de conservación de suelos como minimizar las labranzas a favor de la pendiente, evitando la formación de surcos, mantener la cobertura vegetal y conservar los drenajes naturales del terreno, son prácticas que, además de conservar los suelos, controlan la acumulación de nutrientes en los embalses. Por otro lado, el Decreto n.o 349/005 establece que ciertas obras hidráulicas de gran magnitud, que podrían construirse para uso de riego, precisan pasar por un proceso de autorización ambiental previa. En este, los proyectos son comunicados a la autoridad ambiental (Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental [DINACEA]), clasificados, evaluados, puestos en manifiesto y presentados en audiencia pública cuando corresponda, hasta obtener la autorización. Como parte del Decreto n.o 368/2018, en el marco de las modificaciones de la Ley de Riego, nuevos requerimientos ambientales fueron agregados para este tipo de proyectos, así como para otros proyectos de menor envergadura, que no entran en el artículo 2 del Decreto n.o 349/005, pero que deben considerar aspectos ambientales.

El cuadro 1 presenta de forma esquemática los principales hitos que delinean el marco jurídico actual para el uso del agua. Cuadro 1. Evolución del marco jurídico en torno al uso del agua

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3.2 El Plan Nacional de Aguas como marco general del Plan de Riego

El Plan Nacional de Aguas es un instrumento técnico-político para la planificación y la gestión de las aguas considerando sus diversos usos, aprobado por decreto y previsto por la Ley de Política Nacional de Aguas del año 2009 (MVOTMA, 2017). El PNA propone tres grandes objetivos, entre los cuales se considera la gestión del agua para el desarrollo productivo sostenible y como práctica adaptativa ante la variabilidad climática y el cambio climático:

  1. Garantizar a los habitantes el ejercicio de los derechos humanos fundamentales de acceso al agua potable y al saneamiento.
  2. Disponer de agua en cantidad y calidad para el desarrollo social y económico del país y para la conservación de la biodiversidad y el funcionamiento de los ecosistemas mediante la gestión integrada y participativa
  3. Prevenir, mitigar y adaptarse a los efectos de eventos extremos y al cambio climático, con enfoque en la gestión de riesgo. El PNA se estructura en torno a diez programas de intervención. El primero, “Agua para el desarrollo sustentable”, prevé específicamente la ejecución de un plan estratégico de riego. Adicionalmente, una estrategia de desarrollo de riego mantiene varios puntos de intersección con los restantes programas.

3.3 Creación de la mesa ejecutiva para la formulación del Plan de Riego En agosto 2024, el MA, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el MGAP, el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), el MTOP, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), así como las empresas públicas Obras Sanitarias del Estado (OSE) y UTE, crearon un espacio de coordinación y de toma de decisiones para elaborar conjuntamente el Plan de Riego y facilitar la articulación para la implementación efectiva y rápida de sus acciones.

3.4 Ley de Riego y modificaciones Este apartado presenta un resumen de los aspectos más importantes de la Ley de Riego (Ley n.o 16.858) de 1997 y la Ley n.o 19.553, de 2017, y ofrece una discusión de posibles limitantes que podrían persistir en el terreno de lo reglamentario. La Ley de Riego, entre otros aspectos, declara de interés general el riego con destino agrario, estatuye las sociedades agrarias de riego y las asociaciones agrarias de riego, y habilita a gravar a los predios que participen de un sistema multipredial de riego, siendo esto una garantía para asegurar el cobro de quienes inviertan en obras multiprediales. La ley habilita a otorgar derecho de uso privativo de aguas de dominio público con destino a riego, condicionado al cumplimiento de requisitos: i) que exista agua disponible en cantidad y calidad; ii) que el solicitante cuente con un plan de uso y manejo de suelos aprobado; y iii) que el solicitante acredite ser titular de un derecho de propiedad, usufructo o goce de los suelos donde se asienten las obras hidráulicas o sean afectadas por ellas.

Por otra parte, en la Ley n.o 19.553 se definen los sistemas multiprediales de riego y se habilita la posibilidad de realizar proyectos bajo el mecanismo de participación públicoprivada. El artículo 12 de esta ley crea la figura del operador de sistemas de riego. Esta figura no es necesaria ni excluyente para poner en marcha un sistema de riego, sea multipredial o no. La creación de dicha figura responde a la previsión de eventuales requisitos o exigencias futuras sobre los operadores. El artículo 15 de esta ley, donde se establece la posibilidad de trasladar los beneficios fiscales obtenidos por la Ley n.o 16.906, de 1998, por las sociedades a los socios, no ha sido reglamentado. Esta reglamentación debe ser diseñada en conjunto con la Dirección General Impositiva, organismo designado para determinar el mecanismo concreto de la transferencia de beneficios. Sin embargo, resulta fundamental remarcar que este beneficio fiscal no aplica a todas las sociedades, sino únicamente a las asociaciones y sociedades agrarias de riego y a las asociaciones y sociedades agrarias cuyo objeto esté limitado exclusivamente al riego. Es decir, que este beneficio podría obtenerlo un número marginal de sociedades, ya que es poco habitual encontrar personas jurídicas que limiten su accionar exclusivamente al riego. Por último, el artículo 16 establece la posibilidad de conducir el agua por cursos naturales, lo cual es otro aspecto que debe ser reglamentado. Es necesario definir las condiciones para ello y, especialmente, cómo se articulará ese traslado con el caudal ambiental.

3.4 Consistencia y continuidad en los principales estudios y propuestas Uruguay cuenta con una vasta trayectoria de esfuerzos referidos a la promoción del riego. El cuadro 2 presenta resumidamente los principales estudios, lo que permite sintetizar una propuesta construida sobre los cimientos de la experiencia acumulada.

Cuadro 2. Síntesis de antecedentes estratégicos Nombre Autor y año Contenido sintético Lineamientos para una política de Estado relativa a la utilización de agua para riego Grupo de Desarrollo del Riego, 2009 Antecedente directo. Propuesta estratégica con siete ejes articuladores: Creación de capacidades técnicas; Generación de conocimientos; Fortalecimiento institucional y de la legislación; Integración del Riego en los Sistemas de Producción; Planificación territorial; Aumento en las fuentes de agua; Políticas de estímulo.

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  1. Barreras y limitantes para la adopción del riego.

Existen antecedentes nacionales que identifican algunos factores que actúan como limitantes para la adopción de prácticas de riego en el país (Grupo de Desarrollo del Riego, 2009; Failde et al., 2013; MGAP, 2015; CERES, 2023). Estas limitaciones pueden ser de índole técnica, económica o institucional, y su identificación es esencial para desarrollar estrategias que impulsen el uso sostenible del agua en la producción agrícola.

  • Limitantes económicas.

En general, implementar el riego requiere de inversiones altas y no modulables, que lleva varios años amortizar. Si bien la adopción de riego reduce la incertidumbre en los rendimientos y trae aumentos de productividad, el margen de rentabilidad puede ser acotado: sea por la magnitud de la inversión, por la exposición a la evolución de precios de las commodities o por el nivel de los costos de operación, que están ligados al diseño de cada sistema particular. Por otra parte, la variabilidad climática sigue influyendo en los criterios de decisión de las inversiones. Aunque se estabiliza el ingreso a niveles mayores, la incertidumbre climática afecta el resultado económico incremental de la producción con riego respecto a la producción sin riego. Otro factor limitante es el problema de coordinación entre agentes para asegurar la sostenibilidad económica de proyectos colectivos. Existe el riesgo de que los potenciales usuarios, una vez construido el sistema colectivo, decidan no demandar toda el agua que previamente habían manifestado interés de demandar (por ejemplo, porque se da un buen año de lluvias o porque se da un mal año en el valor de los granos). Dado que los costos del sistema estarán condicionados por los parámetros de demanda de diseño, que ahora son diferentes a los efectivamente verificados, la rentabilidad del operador, y con ello la viabilidad del sistema, se vería afectada. Adicionalmente, el régimen predominante de tenencia de la tierra podría ser una barrera económica para la inversión. La mayor parte de las áreas dedicadas a la agricultura y la lechería están arrendadas en contratos a corto plazo, lo que desincentiva inversiones de largo plazo. Por último, desde una lógica de transición tecnológica, es posible que otras inversiones más urgentes, de menor riesgo percibido, o de menor magnitud, compitan con la inversión en riego. Esta serie de limitantes tiene impacto en el acceso y las condiciones de financiamiento, elementos fundamentales para que se concreten los proyectos de inversión. Como ya se mencionó, una de las herramientas que se han utilizado desde la política pública para compensar estas limitantes económicas ha sido la exoneración parcial del IRAE y otros impuestos, en el marco del régimen de promoción de inversiones. Si bien la reglamentación más reciente ha impulsado los proyectos vinculados al riego, el hecho de que una alta proporción de productores hagan uso de la opción por tributar el IMEBA y no el IRAE constituye un obstáculo para un uso más extendido de este beneficio. Asimismo, la naturaleza colectiva o tercerizada de algunos proyectos de riego hace más desafiante el uso del beneficio.

  • Limitantes técnicas.

La producción agrícola con riego implica una transformación del sistema productivo que presenta una curva de aprendizaje costosa, de alta demanda de capacidades técnicas y gerenciales de operadores y de empresarios. Este aspecto es fundamental para el éxito de la implementación de proyectos productivos con riego. Se ha identificado que no disponer de una guía metodológica técnica para el cálculo de caudales ambientales, puede implicar un sobredimensionamiento de obras, lo que afectaría el monto de inversiones y de costos operativos, y, por este canal, la viabilidad de proyectos de riego. Desde el punto de vista técnico, la información nacional sobre cantidad y disponibilidad de agua, y sobre la calidad del agua, todavía es insuficiente para tomar decisiones ágiles de gestión del recurso. La infraestructura energética de transmisión eléctrica es un factor crítico que podría restringir la expansión del riego en zonas por lo demás adecuadas, debido a las altas demandas de potencia de la tecnología.

  • Limitantes institucionales.

Para avanzar en el desarrollo sostenible del riego es necesario contar con una visión clara y coordinada desde las instancias de decisión más altas, que proporcione certezas y dirección a esta política pública. El liderazgo estratégico, entonces, es un aspecto crítico para alinear los esfuerzos de los distintos actores y organismos involucrados, y asegurar la efectividad de las acciones necesarias para una expansión exitosa del riego. En algunos casos, será necesaria la construcción de infraestructura eléctrica de mayor porte, para poder abastecer las demandas de potencia que se lleguen a requerir.

  1. Plan Estratégico para el Desarrollo del Uso Productivo del Agua en Sistemas Agropecuarios (SENDA Riego)

5.1 Visión y objetivo estratégico

La visión que articula la construcción del proceso estratégico es fortalecer una política de Estado para el uso productivo del agua, construida sobre amplios acuerdos políticos y sociales, capitalizando la acumulación del conocimiento y el trabajo específico en la materia.

En este sentido, como objetivo estratégico, se propone habilitar las condiciones para que productores de diversas características tengan la oportunidad de acceder al riego como práctica productiva y adaptativa ante la variabilidad climática de forma ambientalmente responsable. El Plan se propone incorporar 150.000 nuevas hectáreas de riego en un período de 10 años como meta general. Como meta concreta a 2029, se propone incorporar 60.000 nuevas hectáreas y aumentar la cantidad de productores adoptantes, diversificando su perfil en cuanto a rubro productivo, tamaño y región.

5.2 Ejes estratégicos para el desarrollo del uso del agua en sistemas agropecuarios

La propuesta actual de política puede interpretarse como una síntesis de las propuestas y sugerencias acumuladas que se mencionaron en el apartado anterior. Para fortalecer el proceso de construcción se realizó un taller con una amplia participación de actores públicos y privados, en donde fueron validados el diagnóstico y el esquema del Plan, y se avanzó en la definición de los lineamientos de acción. La propuesta se presenta a continuación articulada en seis ejes estratégicos. 5.2.1 Políticas de estímulo y financiamiento

Como lineamiento de acción dentro de este eje, se propone avanzar en el análisis de las limitantes económicas al desarrollo de proyectos de riego, con el fin de desplegar desde la política pública instrumentos más idóneos para viabilizar proyectos económicamente sostenibles que por diversas fallas de mercado o problemas de coordinación no se están realizando. Con base en dicho análisis, se podrán implementar modificaciones a la aplicación de la Ley de Promoción de Inversiones, apoyo técnico o fondos concursables para apoyo parcial para la construcción de sistemas de riego colectivos, entre otros instrumentos posibles. Los instrumentos a implementar deberán considerar tanto las garantías ambientales como los efectos de encadenamiento para el desarrollo productivo de la cuenca en donde se localicen. Complementariamente, se propone ejecutar nuevos programas desde el MGAP para riego asociativo y abrevadero animal, con fuerte orientación a mujeres y a productores familiares.

Para cerrar este apartado, es conveniente destacar la importancia de considerar los aspectos de eficiencia en cualquier herramienta que se diseñe para impulsar el riego, en particular, favorecer sistemas de riego eficiente que optimicen el uso de agua, la eficiencia energética de los equipos de bombeo y riego, y las fuentes renovables para los equipos de bombeo.

5.2.2 Fortalecimiento institucional y coordinación

El Plan propone concretar la reingeniería de los procedimientos administrativos para la autorización de proyectos, de modo de agilizar la resolución y simplificar los trámites en una ventanilla única. Es necesario fortalecer las oficinas relevantes mediante dotación de recursos humanos y tecnológicos para dar fluidez a los procesos y garantizar el desempeño eficiente de sus atribuciones. Otra línea de acción en este eje es el fortalecimiento y el perfeccionamiento de un inventario completo de los recursos hídricos y un sistema de monitoreo permanente de la disponibilidad y de la calidad de agua, de forma de contar con herramientas poderosas para el otorgamiento de derechos de uso, para la priorización de microcuencas para proyectos de riego y para la gestión oportuna de problemas de calidad. Otra acción a abordar en este capítulo se refiere a la definición de cursos de agua permanentes y no permanentes, y de las guías para la determinación de los caudales ambientales por cuencas y microcuencas. Finalmente, se busca formalizar y fortalecer el ámbito ejecutivo de coordinación para la implementación del plan formulado, bajo un modelo de manejo integrado, en el marco de la Política Nacional de Aguas.

5.2.3 Desarrollo de obras de infraestructura

Desarrollo de obras de infraestructura energética Para el desarrollo efectivo del riego, es esencial planificar la expansión de la transmisión de energía eléctrica en alta tensión, lo cual requiere una articulación sólida entre la UTE, el MIEM, el MGAP, la OPP y las gremiales de productores. La UTE, en particular, juega un rol fundamental como socio estratégico. Una acción para mejorar esta coordinación es crear un sistema compartido de información, que permita planificar la infraestructura en función de proyectos presentados ante la COMAP u otros promotores, facilitando la respuesta anticipada a la nueva demanda de energía.

Desarrollo de obras de infraestructura hidráulica En primer lugar, se propone construir un repertorio sistemático de todos los estudios existentes sobre obras potenciales, actualizando los aspectos que correspondan, en particular costos y potenciales de riego, y armonizando criterios y parámetros. En segundo lugar, se deberá dedicar todos los esfuerzos posibles para rehabilitar y repensar el uso de infraestructura existente cuando esta se encuentre subutilizada para lo cual es fundamental la articulación entre el MGAP, el INC y los agentes privados. En tercer lugar, se proponen acciones que propendan a facilitar el uso polivalente y protocolizado para el aprovechamiento multipropósito (por ejemplo, para generación de energía, uso industrial, consumo humano o uso agropecuario) de grandes obras hidráulicas existentes o que estén en etapa de diseño (UTE-OSE-MTOP). Por último, se propone definir y priorizar un conjunto de microcuencas para desarrollar nuevas obras para sistemas colectivos polivalentes.

5.2.4 Articulación con el sector productivo

Un aspecto clave para el desarrollo del riego es la necesidad de los productores de reducir la incertidumbre en los rendimientos de la actividad productiva y reducir la vulnerabilidad asociada al déficit hídrico. El éxito en la transformación productiva hacia sistemas con riego está asociado, en general, a procesos que surgen desde la demanda y las necesidades de los productores: deben ser los productores quienes traccionen la adopción de la tecnología. De esta forma, se avanzará en aquellos proyectos que emerjan desde el sector productivo o en donde los productores manifiesten genuino interés y compromiso ante la implementación y operación de los proyectos. El enfoque, entonces, debe basarse en generar y potenciar oportunidades para todos los productores, prestando atención a sus características diferenciales y evitando imponer soluciones pensadas únicamente desde la planificación.

5.2.5 Investigación y generación de conocimiento

El sistema nacional de investigación agropecuaria debe ocupar un rol protagónico en una estrategia de riego y gestión sostenible del agua. En este sentido, el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) presentó un compromiso de gestión que consiste en la definición de un plan de investigación en riego para el período 2025-2030, que aborda los grandes temas sobre los que se demandan conocimientos específicos: estrategias de riego adaptadas por sistema; sistemas y métodos de riego; toma de decisiones en sistemas de producción con riego.

En este capítulo, otra línea de trabajo importante consiste en la difusión del conjunto de conocimientos generados por experiencias de organizaciones privadas de productores, como Regadores Unidos y otros. 5.2.6 Formación de capacidades técnicas y profesionales Se propone incorporar la temática de riego y la gestión integral del agua en programas de capacitación, formación técnica y profesional, tanto de grado como de posgrado, abarcando aspectos legales, económicos y agronómicos, como una acción relevante para fortalecer las capacidades en este ámbito. Otra línea de acción propone implementar procesos de certificación y recalificación para personal técnico y empresas de servicios dedicadas al riego, asegurando que cuenten con las habilidades y los conocimientos actualizados necesarios para realizar tareas especializadas. Finalmente, se propone crear un sistema de extensión con un programa de pasantías para técnicos, facilitando su formación práctica y conexión con el sector.