Con la firma de varios diputados del Frente Amplio (FA) se presentó un proyecto de ley por el que se declara de interés general y se promocionan políticas de manejo sostenible.

La iniciativa fue presentada el pasado 7 de marzo de 2023 con la firma de los legisladores Gabriela Barreiro, Gonzalo Civila, Eduardo Antonini, Ubaldo Aita, Sylvia Ibarguren, Martina Casás, y Nelson Larzábal.

¿Cuál es la exposición de motivos?

Desde el punto de vista biogeográfico el “Campo Natural” de Uruguay forma parte de los “Pastizales del Río de la Plata”, un bioma típico del Centro Este de América del Sur que ocupa unos 760.000 km2 (Parera et al., 2014; Oyarzabal et al., 2020), y se extiende por el centro-este de Argentina, todo el Uruguay y la región sur del estado de Río Grande do Sul (Brasil). Como señala Pérez Rocha (2020), el bioma Campo Natural “proporciona alimento para 43 millones de cabezas de ganado y 14 millones de ovejas, y es el hábitat de aproximadamente 4000 especies de plantas nativas, 300 de aves, 29 de mamíferos, 49 de reptiles y 35 de anfibios” (p. 59). El agroecosistema Campo Natural, constituye la principal base forrajera donde se asienta gran parte de la cría del ganado vacuno y ovino de la región y de Uruguay.

En nuestro país, el Campo Natural ocupa un área aproximada de 10 millones de hectáreas, lo que representa el 53% de la cobertura productiva del país, constituyendo así el agroecosistema más extendido del Uruguay (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca [MGAP], 2012; Pérez Rocha, 2020, Baeza et al., 2022). Además de su importancia productiva, los pastizales nativos proveen servicios ecosistémicos fundamentales: el mantenimiento de la biodiversidad (alberga el 80% de la riqueza florística del país), el secuestro de carbono (mitigando el aumento de los gases con efecto invernadero en la atmósfera y, consecuentemente el cambio climático), el control de la erosión y provisión de agua de calidad, entre otros, (Pérez Rocha, 2020; Mesa de Ganadería Sobre Campo Natural [MGCN], 2019). Asimismo, la relevancia de este agroecosistema supera los aspectos meramente económicos y ambientales, ya que constituye el soporte de aspectos culturales propios del espacio regional (MGCN, 2019). En este marco, la conservación y el manejo adecuado del Campo Natural es fundamental por su importancia económica y ambiental. Distintas instituciones públicas (MGAP, MA, UdelaR, INIA, Plan Agropecuario, INAC, y otros), y ONGs (Alianza del Pastizal, Aves Uruguay, AUGAP, y otros), mediante la coordinación con la Mesa de Ganadería sobre Campo Natural han hecho valiosas contribuciones a la compatibilización de la producción y la conservación de los pastizales naturales uruguayos (Ver por ejemplo: Altesor et al., 2010, 2019; Blumetto et al., 2019; Ruggia et al., 2021). Estas iniciativas han tenido en el pasado proyección regional involucrando a Paraguay, Uruguay, el estado de Río Grande do Sul (Brasil) y las provincias de Santa Fé y Entre Ríos en Argentina (Parera et al., 2014). Más recientemente, la iniciativa del Ministerio de Ambiente junto al MGAP, INIA, INAC e INALE para el desarrollo de la Huella Ambiental de la Ganadería es un antecedente fundamental para el desarrollo de políticas públicas en torno al Campo Natural. En los últimos años, el agroecosistema Campo Natural viene siendo afectado por presiones de distinto origen, como lo son el crecimiento global de la demanda de alimentos, materias primas y biocombustibles, así como la forestación masiva con especies exóticas (Bastin et al., 2019; Pérez Rocha, 2020), que generan dos amenazas fundamentales para los pastizales de la región en general y en nuestro país en particular, por un lado, la conversión a otros tipos de coberturas y por otro lado, su degradación por sobrepastoreo (MGCN, 2019).

En nuestro país, según la MGCN (2019), el área cubierta por campos naturales decreció del 80 % al 60 % entre 1990 y 2011. Según Jones et. at. (2018), el 95% de la superficie protegida se encuentra bajo alta presión humana. Por su desarrollo histórico y los antecedentes culturales se ha propiciado la transformación del Campo Natural por encima de su conservación. El paisaje en Uruguay no se valoraba intrínsecamente y en los enfrentamientos históricos primó una visión utilitarista que desvalorizaba la ganadería tradicional asociada a los pastizales frente al progreso agrícola (De Torres, 2015). A su vez, las políticas públicas referidas al campo se centraron en la incorporación o completa sustitución por especies exóticas, objeto central de la mayoría de las investigaciones científicas en el área en la segunda mitad del siglo XX (Sabourin et al., 2015). La invisibilidad del Campo Natural (Altesor, 2014) generó que la transformación y conservación de los pastizales dependieran históricamente de decisiones basadas en intereses particulares o individuales, vocaciones laborales o precios del mercado mundial de commodities. La conversión del Campo Natural hacia usos que implican el reemplazo de la cobertura original genera problemas ambientales y conflictos territoriales entre los actores que llevan adelante las principales actividades económicas (ganadería a pequeña y gran escala, agricultura y forestación) (Sabourin et al., 2015). En este contexto de amenazas el desafío que se presenta es cómo compatibilizar el uso productivo y la conservación del bioma del país. Para ello la protección legal es considerada un recurso imprescindible para evitar de forma efectiva la completa transformación de los pastizales de la región (Overbeck et al., 2007). Antecedentes legislativos nacionales Nuestro país ha incorporado a su ordenamiento interno diversos acuerdos multilaterales sobre diversidad biológica, degradación de tierras, desertificación y cambio climático.

En el año 1996 se introdujo en la Constitución Nacional el artículo 47, que estableció que la protección del medio ambiente es de interés general (Uruguay, 1996). Asimismo, en el año 2000, la Ley Nº 17.283 supuso un nuevo avance en materia de reglamentación de lo establecido por la Constitución en materia de protección del ambiente, de la calidad del aire, del agua, el suelo y del paisaje (Uruguay, 2000). En materia de políticas e instrumentos creados con el fin de hacer operativa la legislación nacional, destacamos la creación en el año 2012 de la Mesa de Campo Natural (hoy Mesa de Ganadería sobre Campo Natural), cuyo objetivo es “crear un espacio interinstitucional que coordine las acciones transversales y de complemento a la gestión, a los efectos de proponer y ejecutar políticas públicas en materia de campo natural” (MGAP, 2012), y entre sus cometidos podemos destacar los de: “promover sistemas de producción sostenible y menos vulnerable a la variabilidad climática; articular a las instituciones de investigación-extensión en áreas de ganadería en campo natural; promover el desarrollo de propuestas tecnológicas, su transferencia y adopción que permitan aumentar la producción y/o el valor de la ganadería en Campo Natural, conservando los recursos naturales” (MGAP, 2012).

Por otra parte, el artículo 7 de la Constitución Nacional establece que “Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general” (Uruguay, 1967). En la doctrina nacional, Brito (2004), sostiene que: “Es que precisamente la nota de generalidad puede predicarse de tal interés porque aprovecha y beneficia a todos y cada uno de los habitantes. En efecto, no se trata de nada que en sí mismo se ordene únicamente al beneficio de una simple parte, por grande que ésta sea, de la sociedad. El bien común (el interés general o el interés público, en la denominación que utilizamos observando el derecho positivo uruguayo) es el bien de la sociedad precisamente porque aprovecha y beneficia a todos y cada uno de los miembros de que ésta se compone”. (Brito, 2004, pp. 268-272). Por su parte, Delpiazzo (2012), en relación a la limitación de derechos, señala que ésta, “[…] no puede fundarse en cualquier interés sino únicamente en el superior interés general -que no puede ser el interés de un grupo o parte del colectivo social- ya que debe ser ampliamente abarcativo, es decir, equivalente al bien común, (p. 83), y define el “bien común”, como “el conjunto de condiciones de la vida social que posibilitan a los individuos y a las comunidades intermedias que ellos forman, el logro más pleno de su perfección”. (Delpiazzo, 2012, p. 83). En el mismo sentido, Risso Ferrand, citando a la Corte Interamericana, ha expresado que: “[…] la exigencia de razones de interés general significa que deben haber sido adoptadas en función del bien común, concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden público del Estado democrático, cuyo fin principal es “la protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y alcanzar felicidad […]” (Risso Ferrand, 2005, p. 12). Tal como indicamos antes, el artículo 47 de la Constitución Nacional establece que la protección del medio ambiente es de interés general y en ese sentido, Uruguay ha realizado avances legislativos en la materia, pero específicamente en lo que tiene que ver con el Campo Natural, resulta imprescindible su protección por parte del legislador a los efectos de implementar políticas públicas tendientes a revertir los procesos de pérdida o deterioro del agroecosistema.

El articulado

Artículo 1º (Declaración de interés general). Declárase de interés general la preservación y conservación del Campo Natural, y la promoción de políticas de manejo sostenibles del pastoreo y otros usos.

Artículo 2º (Políticas públicas de incentivo). Las políticas públicas de conservación y preservación del Campo Natural establecerán incentivos para la promoción de planes de manejo de uso productivo que conduzcan a la concreción efectiva de los objetivos de esta ley.

Artículo 3º (Rectoría de las políticas públicas sobre preservación y conservación del Campo Natural). El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca junto con el Ministerio de Ambiente, serán los órganos rectores de las políticas públicas sobre la preservación y conservación del Campo Natural, responsables de la promoción, diseño, coordinación, articulación, seguimiento y evaluación de las mismas. En especial, deben: a.- Velar por el fiel cumplimiento de esta ley. b.- Promover la creación y actualización permanente del inventario de pastizales naturales y de su estado de conservación a nivel nacional y departamental. La Mesa de Ganadería sobre Campo Natural (MGCN), junto con la Dirección Nacional de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (DINABISE) del Ministerio de Ambiente; a través del Observatorio de Campo Natural y el Visualizador Ambiental, y en coordinación con el sistema de ciencia y tecnología nacional será responsable de su actualización. c.- Articular y coordinar acciones con las distintas áreas estatales involucradas, a nivel nacional, departamental y municipal y con los ámbitos universitarios, sindicales, empresariales, de productores y otras organizaciones de la sociedad civil con competencia en la materia. d.- Promover la investigación-extensión en relación al Campo Natural y su preservación, en particular manejos racionales de pastoreo y otros usos. e.- Fomentar la realización de campañas informativas y de sensibilización sobre la importancia del Campo Natural y su preservación. f.- Relevar las áreas degradadas a nivel nacional e implementar acciones de restauración en estas. Las autoridades definirán prioridades, cronograma y metodología a emplear en un plazo no mayor a un año de promulgada esta norma. g.- Formular recomendaciones a entidades públicas y privadas con competencia en la materia. h.- Evaluar el cumplimiento de las políticas públicas para la preservación del Campo Natural. Artículo 4º (Competencias de los Gobiernos Departamentales). Los Gobiernos Departamentales deberán promover la caracterización de los Campos Naturales dentro del departamento, en cuanto a su prioridad de conservación. A tales efectos deberán disponer de las estructuras y procedimientos en cumplimiento en este artículo.

Artículo 5º (Definición y Categorización de Campos Naturales). Se promoverá la participación social en el establecimiento de los criterios para la definición de prioridades de conservación de los hábitats naturales a proteger. La reglamentación de la presente ley tomará en cuenta la siguiente categorización para la conservación y preservación: a.- Sectores de muy alto valor de conservación que habilitará las mayores áreas de restricción de uso y transformación. b.- Sectores de mediano valor de conservación que ameritaran diversos usos productivos. c.- Sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad. Artículo 6°. (Sistema de investigación/extensión).- Créase el Fondo de Apoyo al Campo Natural, como un patrimonio de afectación separado e independiente con destino a asistir financieramente: a.- Proyectos de investigación-extensión sobre el Campo Natural. b.- Planes de manejo de uso con fines de preservación y conservación de aquellas áreas determinadas como prioritarias (artículo 2º). c.- Apoyo a los Gobiernos Departamentales y Municipales en las competencias que se le asignan por esta ley y las derivadas de su reglamentación.

Artículo 7° (Trazabilidad de carne y lana). Promuévase la tipificación y etiquetado de la carne y lana producida total o parcialmente en Campo Natural, utilizando el Sistema de Identificación y Registro Animal, dado por la Ley Nº 17.997, de 2 de agosto de 2006 y su Decreto Reglamentario 300/019, de 9 de octubre de 2019.

Fuente Imagen: marcapaisuruguay.gub.uy