Compartimos el acta taquigráfica de la comisión parlamentaria en la cual el subsecretario del Ministerio de Ambiente, Gerardo Amarilla y equipo de la secretaría de Estado expusieron sobre el proyecto de ley de senadores del Frente Amplio que establece delitos ambientales en el Código Penal.

DELITOS CONTRA EL AMBIENTE. Se incorpora el Título XIV al Libro II del Código Penal.

MINISTERIO DE AMBIENTE

8 de noviembre de 2022.

Preside: Senadora Amanda Della Ventura, Presidenta de la Comisión.

Miembros:

Senadora Sandra Lazo y senadores Rodrigo Blás, Germán Coutinho, Raúl Lozano, Lauro Meléndez y Juan Sartori.

Invitados:

Subsecretario del Ministerio de Ambiente Dr. Gerardo Amarilla, Gerente del Área Jurídica del Ministerio de Ambiente Dr. Marcelo Cousillas, Asesor del Área Jurídica del Ministerio Dr. Santiago Inchausti, la Adscripta a la Subsecretaría del Ministerio Dra. Karen Denis, y Pilar Simon.

SUBSECRETARIO. Siempre es un placer concurrir a esta casa que considero mía también, aunque en este momento esté ejerciendo funciones en la otra ala.

El señor ministro envía sus saludos ya que en este momento se encuentra realizando una tarea en el interior de país con el presidente del WWF –por su sigla en inglés, Fondo Mundial para la Naturaleza– una visita que consideramos muy importante y relevante. Justamente, en el día de ayer participamos en reuniones conjuntas y hoy el señor ministro tenía una agenda muy nutrida en los departamentos de San José, Canelones, Maldonado y Rocha, por lo que no pudo concurrir a esta reunión. De todas formas, junto al Área Jurídica del Ministerio de Ambiente, hemos preparado con mucho gusto una presentación sobre el proyecto de ley.

Ante todo, agradecemos la invitación al ministerio para dar su opinión en esta materia.

La protección jurídica del ambiente resulta por demás importante y va en consonancia con lo que son las competencias de nuestro ministerio.

Nuestro derecho ambiental tuvo una fuerte evolución a partir de la última década del siglo XX, cuando a través de la creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente –por la Ley n.º 16112, de 1990– se empieza a generar  la primera institucionalidad ambiental. Inmediatamente de constituido, se comenzó a trabajar en la Ley n.º 16466, Ley de Evaluación del Impacto Ambiental, que es una herramienta muy importante. Fue aprobada en 1994 y constituye la primera norma que contiene, en uno de sus artículos, la posibilidad de que, además de las administrativas, existan sanciones penales.

Contamos, además, con varias leyes, como la de Medio Ambiente-Desechos Peligrosos, la que crea el Sistema Nacional de Áreas Protegidas –en el 2000– y no podemos dejar de mencionar la reforma constitucional de 1996 que incluyó, en la Constitución de la república, el artículo 47 tal como lo conocemos hoy, por el que se declara de interés general la protección del ambiente. También se encomienda, justamente, a la ley la necesidad de reglamentar la sanción a los trasgresores de las normas, que afectan y contaminan gravemente el ambiente. Esta disposición constitucional luego es reglamentada por la Ley n.° 17283, del 2000, Ley de Protección del Medio Ambiente. Después, están la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la Ley de Política Nacional de Aguas-Principios Rectores, la de Aprobación de Normas para la Gestión Integral de Residuos, que tienen que ver con lo que ha sido nuestra historia respecto al derecho ambiental nacional y con la gestión de los temas ambientales, fundamentalmente trabajando en la prevención. En el tema ambiental siempre planteamos que es mejor prevenir que reparar, sobre todo porque reparar, además de ser muy costoso y difícil, muchas veces no es posible debido a que los daños resultan irreparables; así sucede, por ejemplo, cuando se extermina una especie de fauna, cuando se elimina una especie de flora o se contamina un lugar. En algunos casos pueden pasar décadas o siglos para poder revertir la situación, cuando no es algo claramente irreversible.

Así pues, el tema de la reparación es un principio fundamental, pero no nos amputamos la posibilidad de establecer sanciones, ya que a veces son disuasivas de las conductas que pueden contaminar. Hasta ahora, las sanciones que tenemos en nuestro ordenamiento jurídico son administrativas, algunas de ellas pecuniarias –como es el caso de la multa–, otras de clausura o comiso de bienes, pero, como dijimos, todas son de índole administrativa.

Lo que ha pasado últimamente con los temas ambientales es que cada vez tienen más presencia en la agenda pública y, lamentablemente, son más asiduas las noticias de afectación al ambiente. Se ha generado como principio de derecho ambiental que «el que contamina paga», pero de alguna manera se ha invertido esto –como ya lo habíamos visto en Europa en su momento– y se dice: está bien, el que contamina paga, entonces, si paga, ¿no se puede contaminar? Se invierte el principio y lo hemos visto últimamente con algunas situaciones que se han dado: las empresas contaminan, pagan las multas y pueden seguir contaminando.

Así pues, a partir de las sanciones administrativas estamos dando algo así como licencias para seguir contaminando y afectando el ambiente. Por estos motivos, entendimos que era necesario establecer normas penales.

En 2003 –muy tempranamente– se presentó en el Parlamento nacional –concretamente, en la Cámara de Representantes– un proyecto del entonces diputado Gustavo Penadés por el que se establecían delitos ambientales o ecológicos. Además, ese año los diputados Pita, Legnani y Fonticiella presentaron otra iniciativa en el mismo sentido, es decir, para establecer delitos en materia ambiental. Por último, en el período pasado quien habla presentó, como diputado –antes de que fuéramos convocados con el ministro Peña a desempeñarnos en el ministerio–, junto con otros legisladores, un proyecto de ley para establecer los delitos ambientales en un capítulo del Código Penal. Inmediatamente después se formó una comisión de trabajo –a la que hace referencia el proyecto– entre miembros de la Fiscalía, del ministerio público, y técnicos del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de aquel momento –más concretamente, de la Dinama–, para generar un proyecto desde el Poder Ejecutivo que luego se presentó al Senado. Reitero que esto fue en el período anterior. Son los dos antecedentes más inmediatos. Ahora tenemos en el ámbito del Parlamento este proyecto de varios senadores del Frente Amplio, y otro presentado en la Cámara de Representantes por varios diputados que va, más o menos, en el mismo sentido.

Por lo tanto, tenemos dos propuestas que me parecen muy interesantes. De alguna manera, la posición del ministerio es tratar de hacer un comparativo entre ambas y ver de qué forma podemos, en base al proyecto de ley que hoy está presentado en el Senado –que nos parece muy bueno–, enriquecerlo, fortalecerlo y, en todo caso, congeniar con alguna de las propuestas que están presentes en el proyecto de la Cámara de Representantes, que son muy similares. Si leen el comparativo, verán que hay mucha similitud en los tipos, incluso en las penas y en la forma de encarar o de abordar la protección jurídica del ambiente desde el derecho penal.

Nos parece que sería importante avanzar con este proyecto de ley y, en todo caso, fortalecerlo o enriquecerlo con algunos aportes del proyecto de la Cámara de Representantes a los efectos de tener una norma que transite por el debate y la aprobación en esta cámara y en la otra y pueda convertirse en ley antes de que finalice este período.

Consideramos que esto es algo muy importante. Hemos llegado a una madurez jurídica como sociedad y también como Estado, y pienso que estamos prontos para tener normativa penal en esta materia.

Sabemos que, además, cuando se sanciona la normativa penal, todo un sector del Estado, esto es, el Poder Judicial, la Fiscalía y hasta el Ministerio del Interior, tiene la obligación de tutelar y de actuar en la materia. Por tanto, de alguna manera, también generamos la necesidad de capacitación y de especialización en esas áreas del Estado. En consecuencia, me parece que tendríamos que avanzar.

Celebramos el interés de la comisión y la propuesta de los senadores que en su momento elaboraron el proyecto de ley. Como Ministerio de Ambiente y como Poder Ejecutivo estamos dispuestos a colaborar y a ayudar de manera que se pueda avanzar en él y, con estas propuestas que tenemos para fortalecerlo y enriquecerlo, pueda prosperar en el presente período.

Pensaba hablar sobre varios temas del derecho comparado y lo que está en la región, pero básicamente quiero decir que somos casi la excepción en el Cono Sur porque no tenemos delito penal. El delito ambiental existe en Argentina, Chile, Paraguay, Brasil y ni que hablar en México y en Europa. En este sentido, el derecho español y el alemán son bastante inspiradores en lo que puede ser el desarrollo de nuestra normativa penal.

En ese contexto, creo que lo que le está faltando a Uruguay es tener como sujeto jurídico de protección al ambiente en lo que refiere a la fauna, la flora, la biodiversidad en general, el suelo, el aire, el agua, la gestión del ambiente –que también es importante– y, por supuesto, establecer normas sobre toda esta temática, más que en un artículo de delito ambiental, en un capítulo que lo aborde en forma sistemática aceptando y, de alguna manera, enriqueciéndose y fortaleciéndose con lo que ha sido el desarrollo de la normativa penal ambiental, que en algunos países comenzó tempranamente –en el siglo XX– como un delito ecológico, pero que ahora ha tenido su mayor progreso.

Por tanto, creo que es hora de que Uruguay, ya que lo hace tardíamente, lo realice bien y de manera informada, a través de esta propuesta que está a discusión en el Senado.

PRESIDENTA. No sé si harán uso de la palabra quienes están representando el Área Jurídica.

SUBSECRETARIO. Si me permite, señora presidenta, el señor Cousillas, representante del Área Jurídica, podrá referirse al articulado y a la propuesta que hoy trae el ministerio.

COUSILLAS. Tal como decía el subsecretario, el ministerio apoya la sanción de un proyecto de ley como el que la comisión tiene a consideración y que establezca, dentro de nuestro Código Penal, un título específico relativo a los delitos contra el ambiente.

Como lo ha dicho el señor ministro Peña estos días en la prensa y el señor subsecretario acaba de ratificarlo, hemos desarrollado la tarea de tratar de unificar distintas iniciativas que están a consideración del Parlamento, no solo en el Senado, sino también en la Cámara de Representantes, con la idea de que pueda tener un rápido tratamiento y de que, básicamente, el proyecto que está a consideración de los señores senadores sea sancionado.

El proyecto de ley que tienen a estudio busca establecer un título dentro del Código Penal. Está elaborado de tal manera que se podría aplicar tanto al Código Penal actualmente vigente como al proyecto que en algún momento se pensó que podía ser un nuevo código penal para nuestro país. Lo importante es que esta norma no se apruebe como una ley especial, separada del Código Penal, sino que quede inserta en el texto general, de manera que las restantes disposiciones le resulten aplicables y complementarias.

Además, se trata de un proyecto de ley que toma los delitos penales como una disposición para perseguir conductas de cierta gravedad y deja el resto de las conductas de infracción a las normas ambientales para la fase administrativa. De esta manera, seguirán existiendo sanciones administrativas, pero se reserva el delito penal, la privación de libertad, el crimen como una última ratio o defensa de la sociedad frente a las conductas que se reputan y los ciudadanos saben que son verdaderamente contrarias a derecho.

Desde ese punto de vista, hemos trabajado con el proyecto de ley que fue presentado a la comisión por un conjunto de senadores de la bancada del Frente Amplio en el 2020, que recoge un proyecto que fuera remitido por el Poder Ejecutivo el 1° de febrero de 2017 y que, como decía el señor subsecretario, responde al trabajo de una comisión integrada por la Dirección Nacional de Medio Ambiente y la Fiscalía General de la Nación. A su vez, tomamos el proyecto que actualmente está a consideración de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración de la Cámara de Representantes, carpeta n° 569/2020, que fuera presentado por el doctor Amarilla cuando se desempeñaba como representante nacional y por otros legisladores.

Trabajamos en un texto unificado con la idea de contribuir al trabajo de la comisión y hacer posible una sanción más rápida de esta herramienta, que valoramos especialmente. Si están de acuerdo, voy a proporcionar a la comisión un texto sobre el que voy a basar mi exposición en los próximos minutos.

PRESIDENTA. Sí, perfecto, sería de gran ayuda.

(Se hace entrega del material).

COUSILLAS. El texto que reciben tiene un artículo único que dispone la inclusión en el libro II del Código Penal de un nuevo título, el XIV, en el que el bien jurídico protegido es el ambiente. Hasta ahora nuestro Código Penal no tenía al ambiente como bien jurídico protegido. Tenía sí a la propiedad, al Estado, a la integridad personal, etcétera, pero no al ambiente. De manera que este es un título bien específico que pasaría a integrar el Código Penal. Obviamente, habrá que ajustar la numeración de los artículos una vez insertado el texto; a los efectos prácticos, mantuvimos una numeración, como sucede en los proyectos de los señores senadores.

El texto está dividido, al igual que en el de los senadores, en cuatro capítulos y se recogen ocho delitos y otras disposiciones complementarias. Los artículos 1.º y 2.º no contienen modificaciones sustanciales con respecto al proyecto que está manejando la comisión. Me refiero al delito de contaminación del aire establecido en el artículo 1.º y al delito de contaminación de las aguas que figura en el artículo 2.º. Incorporamos el artículo 3.º, que no está incluido en el texto actualmente a consideración y se toma sustancialmente con algunas modificaciones de redacción del proyecto que está a consideración de la Cámara de Representantes, que refiere a la contaminación del suelo.

Como los senadores comprenderán, en el capítulo de delitos contra la contaminación parece razonable que, junto a un delito de contaminación del aire y a otro de contaminación del agua, aparezca un tercer delito específico para la contaminación del suelo. En este caso, se utiliza la misma sistemática legislativa que en los artículos anteriores, esto es, definir verbos nucleares claros, la introducción y el depósito. El texto dice: «El que introdujere o depositare sustancias, materiales o energía, directa o indirectamente, en el suelo o el subsuelo, en violación a las leyes nacionales de protección del ambiente o su reglamentación» –siguiendo el mismo criterio y la misma estructura de los artículos anteriores– «que causen o puedan causar daños sustanciales a la calidad del suelo o al ambiente» –marcando en esta parte de la redacción, la connotación de gravedad que también aparece en los artículos 1.º y 2.º– «será castigado con 3 (tres) meses de prisión a 8 (ocho) años de penitenciaría». Aquí hago referencia a las penas. Recogimos en este artículo la pena que venía de las disposiciones en el proyecto de la Cámara de Representantes y, por esa misma razón, proponemos ajustarlas en los artículos 1.° y 2.°, reduciendo la mínima que, en el proyecto original del Poder Ejecutivo y en el actualmente a consideración del Senado, es de seis meses. En la propuesta que estamos haciendo del artículo 3°, la sanción mínima es de tres meses. Estamos proponiendo unificar el mismo criterio en los artículos 1° y 2°.

La senadora me pide una interrupción.

LAZO. Quiero hacer una pregunta muy puntual. ¿Qué estándares de calidad de suelo se van a considerar con relación al artículo 3.º?

COUSILLAS. Efectivamente, la disposición se remite a las normas nacionales y su reglamentación. El punto es muy claro en cuanto al aire, porque el propio Ministerio de Ambiente aprobó el Decreto n° 135/021, que establece los estándares de calidad de emisión en aire. El tema es igualmente claro en aguas, porque contamos con reglamentación, el Decreto n° 253/979, que establece normas de control de la calidad de las aguas, reglamentando el Código de Aguas en un decreto que ha sido modificado en diversas oportunidades pero que está vigente.

En el caso del suelo, probablemente no contamos con la misma claridad de reglamentación que en el aire y el agua. Probablemente por eso el Poder Ejecutivo, en su momento, prefirió no incluir la temática del suelo, pero es cierto que este es una matriz de mucha trascendencia para nuestro país, tanto desde el punto de vista productivo como habitacional.

Hoy contamos con una ley de gestión integral de residuos, que refiere específicamente a los sitios contaminados, al suelo, y establece disposiciones concretas. Desde hace bastante tiempo, la Cotama –Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente–, que hoy funciona dentro del Ministerio de Ambiente, ha venido trabajando en estándares para la calidad de suelos. Es decir, actualmente no tenemos la misma claridad, pero no es que no existan disposiciones que puedan complementar el artículo 3.° y dar la seguridad para su aplicación por parte del juez, cuando llegue a ser aplicado en el caso concreto. Espero haber respondido con esto a la pregunta de la señora senadora.

Algo similar sucede con los artículos ahora 4º y 5º, pues a partir de este momento la numeración del proyecto se ve alterada por la introducción del artículo 3º. El artículo 4º, sobre contaminación por residuos o sustancias, permanece incambiado con respecto al proyecto de los señores senadores o del Poder Ejecutivo, al igual que el artículo 5º, que refiere a la introducción de desechos peligrosos. Sin embargo, estos dos artículos merecen algunos comentarios diferentes. El artículo 4.º tiene la misma sistemática que los anteriores, trata de identificar verbos nucleares precisos, se remite a la legislación vigente e intenta marcar la gravedad de la conducta a través de sustancias o residuos que por su peligrosidad causen o puedan ocasionar daños sustanciales al ambiente. Al igual que en los artículos anteriores, proponemos reducir la pena mínima a tres meses de prisión.

En cambio, al artículo 5.º no le hacemos modificaciones y mantenemos el texto porque, en realidad, se trata de un delito ya vigente. Recordemos que –tal como lo señaló correctamente el señor subsecretario– en nuestro país no contamos con delitos contra el ambiente, con excepción de lo previsto en el artículo 9.º de la Ley n.° 17220, de 1999, que es la ley sobre movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, que establece un delito muy peculiar que los codificadores recogieron e incluían en aquel proyecto de código que estuvo a consideración del Parlamento y ahora el Poder Ejecutivo o el Senado lo incluyó también. Nosotros proponemos mantener esto exactamente con el mismo texto de aquella ley y con las modificaciones introducidas por algunas leyes posteriores. Marco este punto porque fue una de las diferencias que se generaron, tal vez por error, en algún proyecto anterior.

El actual artículo 6.º refiere a circunstancias agravantes de los delitos anteriores. Aquí también marco una sistemática legislativa del proyecto, que establece circunstancias agravantes por capítulo. Es decir, no son iguales las circunstancias agravantes de los delitos de contaminación –capítulo I– que las de los delitos de conservación de la naturaleza o contra la biodiversidad del capítulo II. Allí se establecen la muerte o la lesión de personas, el cometimiento de estos delitos dentro de áreas naturales protegidas, el cometimiento de estos delitos a través de actividades que hayan merecido autorización o permiso dispuesto por normas ambientales o la desobediencia contumaz de órdenes expresas de parte de la Administración, que son todas agravantes para estos delitos y que mantenemos sin cambios con respecto al proyecto del Senado.

En el capítulo II sí se plantean algunas modificaciones, que diría que son ajustes menores de texto del actual artículo 7.º sobre caza y pesca, es decir, delito contra la fauna, y en el artículo 8.º, relativo a la tala, destrucción, o sea, delitos contra la flora. En el artículo 7.º se mantiene la técnica utilizada en el proyecto de la comisión, es decir, la propuesta por los señores senadores, pero sugerimos eliminar el giro que aparece hacia la mitad del artículo cuando dice: «en violación a las medidas de protección que se hayan dispuesto conforme al artículo 8.º de la Ley n.º 17234, de 22 de febrero de 2000».

La razón por la cual proponemos esto es que se hizo un estudio más profundo del planteo del propio Poder Ejecutivo, en el que participamos, lo analizamos durante bastante tiempo y advertimos que la redacción original no cumplía con la finalidad por él enunciada. En el mensaje del Poder Ejecutivo se dice que lo que se pretende es que la caza, fuera de las áreas protegidas, sea regulada por normas administrativas y castigada con sanciones administrativas y que la caza dentro de áreas protegidas, por la gravedad del hecho y la inconducta que implica que alguien cace dentro de una zona que fue especialmente delimitada para la protección, que tiene cartelería y cuenta con guardaparques –es decir que no hay excusa, disculpen el término no jurídico, para proceder a la infracción–, sí sea perseguida con sanción penal. Esta corresponde al que cazare, pescare, capturare o diere muerte a ejemplares de la fauna protegida en áreas incorporadas al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.

En aquella oportunidad, en un exceso de celo, propusimos que, además, tenía que ser en violación de disposiciones de protección contenidas en los decretos de las áreas. No obstante, se daba la paradoja de que para el venado de campo –monumento natural nacional, protegido en su máximo nivel por la legislación de fauna nacional– ningún decreto de ningún área protegida establecía una medida especial, porque ya tiene la máxima protección por la legislación nacional. De manera que era innecesario para el caso del venado de campo adicionar el requerimiento de que estuviera contenido en el decreto del área; es más, lo desprotegía de lo que ahora estamos tratando de hacer con la protección penal, lo dejaba sujeto al régimen administrativo. Sin duda, no percibimos esto. No fue la intención claramente de la comisión en aquel momento, sino que declaradamente se señaló en todas partes que el Poder Ejecutivo pretendía establecer una sanción penal a la caza o pesca de especies protegidas dentro del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas y no lo estábamos logrando. A esos efectos, esta corrección nos parece necesaria.

LAZO. ¿Hay un listado de especies protegidas? ¿Existe un registro?

COUSILLAS.- Gracias por la pregunta. La respuesta es, rotundamente, sí. La legislación en materia de fauna y su reglamentación son muy claras; establecen especies en forma muy completa, por su denominación vulgar y científica, y queda sujeta a la protección de nuestras normas legales. De la misma manera, es conocido que se mencionan algunas especies de libre caza, especialmente aquellas que son consideradas plagas y que, por tanto, no quedarían dentro del concepto.

Algo similar sucede con el artículo 8.°, pero en sentido exactamente inverso. Este seguía la misma sistemática en el proyecto del Poder Ejecutivo y en el de los senadores con respecto a la flora. En este caso entendemos conveniente mantener el giro en violación a las medidas de protección, porque la situación de la flora en nuestro país y la regulación que existe son totalmente diferentes. En el caso de la fauna, les hablé de la Ley de Protección de Fauna Indígena del 1935 y de su reglamentación, pero para la flora no contamos con una legislación concreta. Tradicionalmente, Uruguay reguló las asociaciones de flora, es decir, los bosques, y la protección viene dada por la Ley Forestal, que protege el monte indígena o nativo y los palmares. O sea que hoy las especies de flora protegida son aquellas que componen el monte nativo y los palmares. En algunas áreas protegidas la tala de monte nativo está aceptada y podrán existir disposiciones –que seguramente se aprobarán en un no muy largo plazo– que protejan el campo natural. Eso no quiere decir que aun dentro de áreas protegidas no pueda existir agricultura o alteraciones al campo natural previstas en las normas de protección del área protegida.

En consecuencia, entendemos que en el caso del artículo 8 no solo resulta conveniente mantener el giro propuesto de que los verbos nucleares deben conjugarse en áreas incorporadas al sistema y en violación de las medidas de protección, sino que, además, proponemos agregar «afectando uno o alguno de los objetivos de conservación del área». No es lo mismo un área que se crea con la finalidad de proteger flora, monte nativo –donde la infracción debe configurar un delito penal–, que otra que se crea para proteger arte rupestre o pinturas –hay; tenemos una, específicamente la de Chamangá, que seguramente deben conocerla–, donde la protección de la flora no es un objetivo de conservación. Por lo tanto, parece razonable que la política legislativa lleve a que no sea delito penal. Sí es necesario perseguir la tala del monte nativo o de un palmar a través de las disposiciones administrativas o de la Ley Forestal, incluso mediante las disposiciones administrativas de la ley de áreas protegidas, pero no a través de una sanción penal. La magnitud de la infracción es diferente y, como dijimos, es objetivo de este proyecto de ley diferenciar claramente el rango en el que operan los delitos penales de aquel en el que se mantienen las infracciones administrativas.

PRESIDENTA.- Eso es bastante subjetivo, ¿no? Si los montes que están sobre las orillas de arroyos o ríos se talan, ¿por qué no debería haber una sanción penal? ¿No debería preverse eso, aunque no estén específicamente dentro de las áreas protegidas?

COUSILLAS.- La palabra subjetivo normalmente la utilizamos para evaluar conductas una vez aprobada la norma. Cuando estamos discutiendo la elaboración del proyecto decimos que, en realidad, es una opción de política legislativa, que obviamente depende de la concepción política, social y hasta de la concepción moral del legislador.

Lo que busca este proyecto de ley es encontrar delitos que en la conciencia social, en la conciencia moral del Uruguay de hoy –que probablemente sea muy distinta a la del Uruguay de los años noventa a la que refería el subsecretario, y que esperemos sea también distinta a la del Uruguay de 2050 y que esta ley tenga ajustes y modificaciones progresivas– sean reales. Tanto el Poder Ejecutivo como los senadores que propusieron este proyecto y los diputados que promovieron el que está a consideración de la Cámara de Representantes, buscaron acotamientos que permitieran que fueran delitos reales y no que se transformaran en delitos de papel que desde la academia o incluso desde el legislativo pueden considerarse reprobables, pero que después el juez o la sociedad no termina siendo relevante, no termina denunciándose y, por lo tanto, esto termina no aplicando.

SUBSECRETARIO.- En realidad, lo que dice muy bien el doctor Cousillas, va de la mano con que actualmente hay un sistema que maneja el monte nativo. Hay muchos lugares en los cuales se permite la tala de un porcentaje de los montes, y no soy especialista en el tema pero eso a veces es importante para su salud y conservación. Dentro del monte nativo hay especies que compiten y a veces se debe tomar la decisión de tener un raleo, obviamente puntual y porcentualmente establecido, para que el monte se mantenga con salud. Además, hay otras situaciones, como por ejemplo cuando se levanta un alambrado, que es muy común. El alambrado generalmente se llena de especies porque van procreándose al amparo de esa protección de los animales, y para hacer de nuevo el alambrado hay que talar una parte del monte nativo. Entonces, como dijo el doctor, en este caso estaríamos generando un delito de papel que nadie perseguiría porque en la mayoría de los casos estaría justificado. Hay sanciones administrativas para esos casos, pero aquí se optó –tanto en el proyecto del Poder Ejecutivo como en el de la Cámara de Representantes– por acotarlo a las áreas protegidas y vincularlo al objetivo de protección, como muy bien decía el doctor Cousillas.

MELÉNDEZ.- En primer lugar, les agradezco la presencia, ya que es importante tener una visión lo más general posible de la cuestión ambiental, sobre todo con la evolución vertiginosa que van teniendo los conceptos y por la defensa del lugar donde habitamos y dejaremos que habiten nuestros descendientes.

La pregunta que quiero formular tiene que ver con la intervención inicial que hizo el subsecretario y con el concepto de irreparabilidad que no estoy viendo en este aporte implementado en cuestiones prácticas, como las agravantes, etcétera. La consulta es si eso no fue incluido exprofeso porque complejizaba demasiado la redacción de la propuesta o por alguna otra razón.

COUSILLAS.- El concepto de irreparabilidad y el de reparación aparecen en alguna legislación comparada. Efectivamente, cuando aquella comisión trabajó con el Poder Ejecutivo integrado con la Dinama, y en la que también trabajó la Fiscalía, se prefirió no considerar el punto de la irreparabilidad para la definición de los delitos ni como agravante. Esto fue así, en primer lugar, porque muchas veces resulta muy difícil de probar –todos sabemos que lo es–, sobre todo en los juicios penales, y se vuelve al mismo tiempo muy difícil de aplicar. En segundo término, porque esto evoluciona muy rápidamente y lo que puede considerarse irreparable en un momento, la ciencia y la técnica lo cambian de manera rotunda en apenas un instante. Y, finalmente, porque hay que tener en cuenta que la reparación, que en algunas normas de derecho comparado se incluye en la ley penal, en la doctrina se identifica comúnmente en la norma civil. De hecho, nuestro país ya tiene incluida la recomposición como obligación en el artículo 4.º de la Ley n.º 16466, Ley de Evaluación del Impacto Ambiental –que si bien tiene ya algunos años, refiere a un instrumento en el que el legislador sabiamente incluyó algunos artículos generales, uno de los cuales incluso da pie e inspira este proyecto–, en el que se dice que sin perjuicio de las sanciones administrativas y penales que correspondieren –hay que tener presente que las administrativas se elaboraron durante largo tiempo y penales todavía no tenemos–, quien fuere responsable de un daño ambiental estará obligado a recomponerlo, es decir que deberá volver las cosas a su estado anterior. Incluso el artículo reconoce que cuando eso no fuera técnica o materialmente posible, el juez deberá condenar a adoptar las máximas medidas para su mitigación o para advertir el peligro, reconociendo que incluso la reparación puede no ser posible.

En ese contexto, parecía más adecuado que la norma penal se restringiera a los aspectos conductuales y que no se introdujera en los aspectos de reparabilidad que estaban contemplados en la norma de 1994, que la mayor parte de la doctrina ambientalista  considera que es parte del régimen civil y no del penal. Inclusive, algunas normas de la región que lo incluyen contienen en una sola ley aspectos civiles, penales y administrativos; no es el caso de nuestro país por cuanto diferencia muy claramente estos tres regímenes.

INCHAUSTI.- Quiero decir que aparte de las consideraciones que ha hecho el doctor Cousillas, que son correctas, buena parte de estos delitos tienen el carácter de delitos de peligro, es decir que no se requiere para su configuración que se produzca un daño. Eso va de la mano con lo que decía el subsecretario al inicio sobre esa naturaleza eminentemente preventiva que no solo tiene el derecho ambiental, sino la materia ambiental en general. Un poco por ahí iría esa explicación.

COUSILLAS.- El doctor Inchausti anotó un punto importante que no habíamos mencionado acerca de la naturaleza de este proyecto, que se recoge tanto en la iniciativa del Poder Ejecutivo como en la del Senado y también en la de la Cámara de Representantes, que es el carácter de delitos de peligro.

Siguiendo con el orden en el que veníamos, y según la nueva numeración, el artículo 9.° –es decir, el tercer artículo de este capítulo– tiene muchas similitudes con el tercer artículo del capítulo anterior, porque también refiere a la creación de una figura penal vinculada con inconductas relacionadas con un convenio o tratado internacional ambiental. En el capítulo anterior era la Convención de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, y en este capítulo se refiere al tráfico de fauna o flora protegidas bajo la Cites –Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres– y sus enmiendas. La única modificación que aparece aquí, coherente con las anteriores, es la de reducir la pena mínima, de seis a tres meses.

El artículo 10 no tiene modificaciones y refiere a las agravantes para este capítulo. Son especiales para los delitos contra la biodiversidad, cuando la inconducta no solo refiere a especies protegidas, sino también a especies protegidas catalogadas en peligro de extinción –lo que se considera un agravante–, cuando se utilizan explosivos o cebos tóxicos por la magnitud de la caza o de la pesca con este tipo de implementos y cuando se destruyeren o alteraren sitios de reproducción nidada o madrigueras por la misma razón, porque no solo se está afectando a la generación actual de la especie agredida sino también a las generaciones futuras.

El capítulo III contiene solo el artículo 11, que refiere a los delitos contra la gestión ambiental. Allí se hace un pequeño ajuste de redacción tomado del proyecto de la Cámara de Representantes; se agrega la falsedad y obstaculización en la fiscalización ambiental que ya venía de los proyectos anteriores, que dice lo siguiente: «El que a sabiendas proporcionare información falsa que sea de sustento para el ejercicio de los cometidos de la autoridad nacional competente en la protección del ambiente u obstaculizare la labor de fiscalización de dicha autoridad cuando se causaren o se pudieran causar daños al ambiente, será castigado…», y nuevamente se hace el ajuste en la pena, reduciendo la mínima a tres meses, y manteniendo el resto como viene de los proyectos del Poder Ejecutivo y del Senado.

El capítulo IV consta de dos artículos. Son disposiciones comunes a todos los capítulos anteriores porque establecen el régimen de responsabilidad de las personas jurídicas y la modalidad culposa. Como ustedes saben, de principio, el derecho penal se aplica a las personas físicas, y solo en casos de excepción a las personas jurídicas. Ya tenemos antecedentes en nuestro derecho en los cuales las modalidades penales se aplican a personas jurídicas y tal vez la más conocida, por ser la más reciente, sea la responsabilidad penal del empleador en el caso de accidentes de trabajo.

Sobre la base de esa experiencia y con una redacción muy similar a la de esa disposición, el Poder Ejecutivo y luego los señores senadores recogieron en el artículo 12 la posibilidad de que las personas jurídicas se consideren penalmente responsables, adjudicando o imputando esa responsabilidad a quien ejerciera efectivamente el poder de dirección y tuviera participación directa, contribuyendo de manera determinante a la concreción de los verbos nucleares.

Esta es la misma redacción que aparece en esas otras disposiciones y lo que se busca es que estos delitos no se conviertan –como decía el profesor Langón, recordado profesor de Derecho Penal– en los del pobre ladrón de gallinas. No es posible que por estos delitos solo sea condenada la conducta de menor entidad, que es la que pueden cometer personas individuales, personas físicas, sino que también debe ser perseguida penalmente la conducta de las corporaciones, de las instituciones, de las personas jurídicas, de las empresas. Para ello, en el mundo entero, el derecho ambiental ha buscado ficciones, ha buscado sustituciones. No es posible encarcelar a las personas jurídicas, así que los distintos ordenamientos buscan sustitutos a través de cierta persona que ejerce en sí misma la responsabilidad de la persona jurídica. Muchas son las soluciones de derecho comparado y todas han sido objeto de críticas, todas tienen ventajas y desventajas.

Nuestro derecho, en otras leyes, ha optado por este giro, el de la persona física que ejerce el poder de dirección y que contribuye a la configuración del delito con su conducta personal. Por tanto, recogemos esta misma variación para el caso de los delitos ambientales.

Finalmente, el artículo 13 refiere a la modalidad culposa. Como ustedes saben, por definición, nuestro Código Penal se afilia a que los delitos deben ser cometidos con dolo, es decir, con intención, y se persigue esa conducta intencional. También se sanciona la modalidad culposa pero, en ese caso, normalmente se reducen las penas. Con ese mismo criterio y tomando modalidades que ya aparecen en el Código Penal, esta modalidad también se reduce a un tercio o a la mitad, dejando librado a que sea el juez quien establezca en concreto la reducción, luego de valorar la intervención de la gente en cada caso.

Como verán, las modificaciones no van a la sustancia o a la filosofía del proyecto de ley que, como dijo el señor subsecretario, el ministerio comparte. Se trata de un proyecto que fue recogido de la Administración anterior, pero –como ha venido sucediendo con la legislación ambiental en nuestro país– piensen que las normas que mencionó anteriormente el señor subsecretario arrancan en 1994 y llegan hasta el 2020, con la creación del Ministerio de Ambiente. Es decir que atraviesan distintas legislaciones de todos los partidos políticos y, de alguna manera, muestran cómo el ambiente se viene convirtiendo en una política de Estado que, a través de una legislación que todas las Administraciones sostienen, puede terminar dando protección a este bien jurídico, también desde el punto de vista penal.

Estamos a las órdenes para contribuir con el trabajo de la comisión.

PRESIDENTA. Realmente agradecemos mucho todo, es decir, el proyecto de ley en sí mismo y su intervención.

SUBSECRETARIO.- Nuevamente agradecemos la invitación. Tal como decía el doctor Cousillas sobre el final de su intervención, el ministerio no solamente comparte la idea de que avancemos sobre la legislación ambiental en este período, sino que lo considera algo sumamente importante. Más que compartir, estamos entusiasmados con el hecho de que esto avance y prospere porque, además, no solamente vamos a generar una herramienta jurídica para la protección del bien jurídico ambiente, sino que podremos sumar al trabajo del cuidado del ambiente a una gran cantidad de actores. A su vez, con esto se conseguirá un fortalecimiento de la conciencia y de la cultura ambiental en el Uruguay, lo que ha tenido un avance en los últimos tiempos y es algo sumamente necesario.

Fuente Imagen: www.residuosprofesional.com