Análisis del Resultado de las Cuentas Públicas – CNCS a cargo de Fabrizio Juárez.

Sector Público.

1. El año 2012 cerró con un déficit en las Cuentas Públicas de 2.77% del PBI. En este último año las cuentas fiscales registraron el mayor deterioro desde el año 2003.

2. Según los datos publicados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) al mes de diciembre, en el año 2012 el Resultado Global del Sector Público resultó deficitario en 1.381 millones de dólares corrientes1. Por lo tanto el Sector Público en términos corrientes empeoró su resultado en 947 millones de dólares respecto al año anterior.

Resultado Global Sector Público

(millones de dólares corrientes)

Fuente: MEF

3. A su vez en términos constantes (corrigiendo los datos por el efecto en la variación en el nivel de precios), el déficit se triplicó (aumentó un 209.8%) respecto al registrado en 2011, lo cual representa un empeoramiento importante del resultado de las cuentas públicas el pasado año. Por el contrario en la comparación 2011-2010 se había obtenido una mejora en el déficit de 9.0% en términos constantes.

4. De modo de analizar más en detalle estos resultados, se puede observar el comportamiento que presentaron los ingresos y egresos del Sector Público durante los últimos dos años, tanto en términos corrientes como constantes.

5. En el caso de los ingresos, los mismos cayeron 0.5% del PIB respecto al año 2011, sin embargo en términos corrientes significa que durante el 2012 el

Sector Público recibió mayores ingresos respecto al 2011, por solo 734 millones de dólares.

6. Estas variaciones se explican por menores crecimientos en los ingresos del Gobierno Central debido a una desaceleración en los aportes de utilidades de los entes públicos y en la recaudación de la DGI, en particular por menores pagos de las empresas públicas.

7. A su vez el Resultado Primario Corriente de las Empresas Públicas se contrajo producto de una desmejora en el balance de UTE, debido a la sequía que afectó la generación hidráulica de energía durante 2012, y fue solo parcialmente compensado por un mejor resultado de ANCAP.

8. En lo que respecta a los egresos primarios, tanto el mecanismo de indexación de los salarios así como el crecimiento de la masa salarial fueron algunos de los factores que incidieron en el aumento que se registró en el 2012, el cual en dólares corrientes representa un mayor gasto anual de 1.686 millones de dólares respecto al año anterior.

9. Tal como lo sucedido en el año anterior, los gastos corrientes presentan aumentos importantes durante el 2012. Esta situación a su vez se torna más preocupante en momentos en que la economía muestra signos de desaceleración en sus niveles de actividad económica. A su vez estos gastos son en su mayoría gastos permanentes, difíciles de ser corregidos a la baja. Si se agregan sólo las variaciones en los egresos de los rubros: Remuneraciones, Gastos no Personales, Pasividades y Transferencias, se registra un aumento durante el 2012 de 1.527 millones de dólares, el resto del aumento de los egresos corresponde al rubro Inversiones (aumento de 158 millones de dólares).

10. Más allá de este hecho también se debe aclarar que dentro de estos aumentos de gastos corrientes se incluyen egresos extraordinarios, como el acuerdo que se estableció con los bancos vinculados al Banco Comercial, el cual fuera liquidado luego de la crisis de 2002, y los pagos que debieron realizarse ante el cierre de PLUNA S.A. a mediados de 2012.

11. De todas formas, mientras que los ingresos del Sector Público No Financiero aumentaron en términos corrientes durante el 2012, un 5.4%, los egresos lo hicieron en un 13.3%.

12. En términos constantes se confirma también esta diferencia de crecimiento entre ingresos y egresos, los gastos registraron un incremento de 10.3% en términos constantes, mucho mayor al registrado por los ingresos que aumentaron un 2.6%. Con un crecimiento económico de entre 3% y 4%, la magnitud de aumento de los egresos presenta un escenario de gasto no sostenible para el país.

13. Se observa en la gráfica que ésta situación se confirmó a lo largo de todo el año 2012, incrementos de los egresos superiores a los de los ingresos, generándose así una brecha creciente entre ambos y afectando negativamente el resultado fiscal.

14. La proyección de déficit fiscal realizada por el MEF para el año 2012 fue corregida en varias oportunidades, pasando en un principio de una estimación de 1.0% a 1.7%, y siendo luego revisada al alza en noviembre cuando se modificó la proyección a 2.2%. A pesar de estas correcciones el resultado de las cuentas públicas se ubicó por encima de la última cifra estimada.

15. En definitiva el déficit fiscal en 2012 estuvo no solo casi 2 puntos porcentuales por encima del registrado en 2011, sino que también se ubicó por encima de lo establecido en la Rendición de Cuentas del año 2012.

16. Cabe señalar también que los intereses de la deuda pública registraron una caída de 6.7% en términos reales respecto al año anterior, por lo que el empeoramiento del resultado global se vinculó directamente a un deterioro en el resultado primario del Sector Público.

17. A su vez el resultado fiscal del 2012, producto del manejo de las cuentas públicas que se alcanzó fue el mayor de los últimos 9 años. De esta forma se presenta un contexto fiscal de aumento de gastos principalmente corrientes y permanentes, lo cual genera rigidez en la política fiscal y se reduce su margen de maniobra para actuar de manera contracíclica.

Presión Fiscal

18. Una medida que es importante analizar es la presión fiscal mediante la cual se obtiene una estimación de la proporción de la renta generada en la economía que se destina al pago de impuestos.

19. Dado que las Cuentas Públicas presentan un resultado deficitario, la presión fiscal se estima por el cociente de los egresos totales del Estado en relación al PBI, ya que los gastos excedentes serán de alguna forma financiados con mayores ingresos o con inflación.

20. Como se observa en el cuadro la presión fiscal estimada para el año 2012 fue de 28.7%. Es decir que de cada 100 dólares generados en la economía en el año, casi 30 dólares fueron destinados al pago de impuestos.

21. En 2011 se había registrado una caída de la presión fiscal dado que el nivel de actividad había aumentado más que los egresos. En 2012 esa tendencia se revirtió por lo que la presión fiscal se incrementó y alcanzó un nivel levemente superior incluso al registrado en 2010.

22. La presión fiscal como porcentaje del PBI retoma de esta forma la tendencia ascendente que venía presentando desde 2004, que fue solamente interrumpida por las caídas que registró en 2009 y 2011.

23. También puede estimarse la presión fiscal per cápita, como el cociente entre el total de egresos del Estado y la población total del país. El monto de la presión fiscal per cápita para el año 2012 es de 4.240 dólares anuales, unos 486 dólares más que en 2011. Este indicador registra una tendencia creciente desde 2003, cuando presentó el menor valor de toda la serie.

Conclusiones

24. Un elemento que se destaca del análisis de las cifras de cuentas públicas es el deterioro que registraron las mismas en los últimos años y que se profundizó en el 2012. A esta situación se le debe agregar el hecho de la economía en forma conjunta está presentando también indicios de desaceleración, que se estima que se mantengan durante el presente año, lo cual determinará menores ingresos fiscales, y en caso de que no se actúa sobre los gastos necesariamente se obtendrá un mayor déficit fiscal que el de años previos.

25. El resultado fiscal del año 2012 estuvo por debajo de lo estimado en la Rendición de Cuentas de dicho año, a su vez hoy también se ve con gran incertidumbre la posibilidad de cumplir con lo estimado por las autoridades de gobierno para el año 2013, ya que se proyectó un déficit fiscal del 1.4% del PBI. Esto ocurrirá no sólo por una caída en el nivel de actividad para los próximos meses (los ingresos en su mayoría están asociados al nivel de actividad económica), sino también porque por el momento no se avizoran políticas concretas de revisar a la baja los egresos o que al menos se produzca un congelamiento en el crecimiento de éstos.

26. El aumento del gasto público, y el deterioro de las cuentas públicas tiene múltiples efectos para la economía en su conjunto. Se generan nuevas presiones sobre la demanda lo que incide en el aumento de precios internos y por lo tanto se afecta a la competitividad de la economía. También se generan necesidades de endeudamiento para cubrir las brechas de las cuentas que si bien hoy se dispone de los canales de financiamiento necesarios, se transforma en una vulnerabilidad en el largo plazo al no poder contar con recursos genuinos generados en la propia economía sino por el contrario tener

que recurrir a financiamiento interno y externo.

27. A su vez no se debe de olvidar que 2013 y 2014 se presentan como años preelectorales, lo cual podría llegar a empeorar aún más la situación fiscal que se

proyecta. De esta forma frente a la evidencia empírica señalada por diversos

analistas sobre el “ciclo electoral del resultado fiscal”, se podría prever un

agravamiento aún más pronunciado de la situación fiscal para los próximos años.

28. Más concretamente en un estudio realizado por los economistas Diego Aboal,

Fernando Lorenzo y Gabriel Oddone2 se estimó el resultado fiscal asociado al

ciclo político utilizando datos del período 1920-2000. Este análisis permite

concluir que “el menor resultado fiscal se alcanza en el año electoral”.

Ciclo Político Electoral en el Resultado Fiscal

Fuente: Extraído de Aboal, Lorenzo y Oddone

2 D. ABOAL, F. LORENZO, G. ODDONE. “La economía política de los déficit fiscales en Uruguay”, Julio 2002.

29. A su vez si se grafican los períodos 1985-1989, 1990-1994, 2000-2004, 2005-2009 y 2010-2012 se puede observar este comportamiento en los resultados fiscales para cada año (eje izquierdo).

30. La línea en el siguiente gráfico representa el comportamiento promedio del resultado de las cuentas públicas que se produce durante la duración del mandato (eje derecho), y esto coincide con lo señalado en el trabajo mencionado anteriormente. Durante el período de Jorge Batlle 2000-2004 fue la única instancia en que la tendencia se revirtió y el mejor resultado fiscal se obtuvo en el quinto año de gobierno (fue un período extraordinario producto de la crisis económica que atravesó el país).

31. Respecto a la presión fiscal, parece que la realidad se presenta de forma opuesta a lo que uno debería de pensar, ya que en momentos de menor actividad los resultados de presión fiscal son mayores. Claramente no son momentos para continuar aumentando la presión tributaria, por el contrario debería de estar en discusión lo contrario, definir caminos para reducir la misma, y así lograr que el sector privado pueda continuar invirtiendo y generando mayores niveles de actividad para que en términos globales la desaceleración económica no se profundice.

32. Se torna evidente que bajo la situación económica actual deja de ser viable llevar adelante una estrategia de aumento del gasto público, financiado con suba de impuestos (recaudación global) o con mayor endeudamiento. Por el contrario la estrategia debería tener como objetivo central controlar y mejorar la eficiencia del gasto, llevando adelante una política de trazabilidad del mismo.

33. El camino para alcanzar una mayor equidad, debe ser a través de una administración racional del gasto público. Por el contrario los tributos son apenas herramientas para recaudar y por ello deben hacerlo en la forma más eficiente y menos distorsiva posible.

34. El sistema tributario en su conjunto debería tener como objetivo garantizar el principio de neutralidad, es decir no alterar las condiciones de mercado o, en otros términos, no provocar distorsiones de la oferta, de la demanda y de los precios, y de esta forma fomentar la inversión productiva y mejorar las condiciones de competitividad de la economía para lograr un crecimiento sustentable en el tiempo. Este tipo de discusiones actuales sobre cambios en la política tributaria no hacen más que generar señales negativas para los procesos de inversión que el país ha venido impulsando en estos últimos años. 8 de abril de 2013.