La Comisión de Constitución y Legislación del Senado aprobó el martes 23 de junio un proyecto de ley por el cual se abre la venta legal a los efectos que el Instituto Nacional de Colonización, eventualmente, pueda tener su sede central en el interior del país.
Se trata de una mirada filosófica, descentralizadora, expresó el senador Carlos Camy (Partido Nacional), quien será el miembro informante.
¿Cuáles fueron los elementos sobre la mesa durante la deliberación en el grupo parlamentario?
Senador Carlos Camy (PN). El primer punto es el proyecto vinculado al domicilio legal del Instituto Nacional de Colonización, que fue aprobado por unanimidad en la Cámara de Senadores en la legislatura pasada.
En cuanto a los objetivos de la iniciativa, podría decirse que, más allá del logro en la práctica eventual –que se dispondrá oportunamente, si es que existe la voluntad del directorio correspondiente–, fundamentalmente persigue una definición filosófica. Me explico. El Instituto Nacional de Colonización existe desde 1948, regido por la Ley n.° 11.029 que, en su artículo 2.°, establece la obligatoriedad de que la sede central esté en la ciudad de Montevideo. Nosotros creemos que es bastante incongruente con la lógica de un organismo que tiene sus doce regionales, así como la totalidad de las hectáreas –más de 500.000– que componen su patrimonio y su razón de ser, junto con los colonos que son propietarios o tenedores arrendatarios o promitentes compradores, todos en el interior del país, en los 18 departamentos restantes; es decir, de las más de 200 colonias que tenemos, hay al menos una en cada uno de esos 18 departamentos, no hay ninguna en Montevideo y ninguno de los casi 6.000 colonos vive en Montevideo, es decir, todos están radicados en los 18 departamentos restantes. Entonces nos parecía bastante ilógico, no el hecho de que estuviera en Montevideo –pues seguramente pueda haber razones para que, pese a todo esto, la capital administrativa esté en Montevideo y los servicios estén acá– sino que eso esté determinado coactivamente. Parece bastante lógico que mañana, analizado este aspecto, pudiera establecerse en otro lugar, como por ejemplo, en el centro del país, que geográficamente sería Durazno. Recuerdo que cuando fui vicepresidente del Instituto Nacional de Colonización, durante el Gobierno del doctor Batlle, el 80 % de la tierra colonizada estaba sobre el literal oeste –trazada una línea imaginaria de Artigas a Montevideo– y el punto medio allí sería Paysandú que, por otra parte, es el departamento que tiene más tierra colonizada: un 25 %. En fin, es un aspecto a discutir.
Me parece que este es un tema filosófico, que tiene que ver también con una tendencia mundial que es, precisamente, la de ir hacia la descentralización, contrariamente a lo que hemos ido consolidando a lo largo de la historia, que es un país macrocefálico. Como me señaló un embajador de un importante país europeo hace algunos años, Uruguay es el único país que tiene una sola ciudad que reúne a más de la mitad de los habitantes, algo en lo que nunca me había puesto a pensar ni había corroborado.
Entonces, en este caso la lógica es esta: que a un organismo que tiene su razón de ser en el interior del país, que es donde están todos los colonos, toda la tierra colonizada y todos los servicios, parece lógico que por lo menos la ley no le obligue a estar ubicado, necesariamente, en el único departamento con el que no tiene vínculo alguno. Ese es el propósito de este proyecto que, repito, en el período pasado tuvo aprobación unánime de esta cámara y cuyo tratamiento no llegó a concretarse en la Cámara de Representantes debido a los tiempos parlamentarios, pero probablemente tampoco allí habría habido problemas para ser aprobado.
Senador Enrique Rubio (FA). Me parece que este proyecto es muy atinado y que deberíamos aprobarlo. En realidad, las justificaciones las ha dado el señor senador Camy y creo que no es necesario abundar sobre ellas.
Senador Guillermo Domenech (CA). Parece haber unanimidad.
Presidenta de la Comisión, Carmen Asiaín (PN). Si no se hace uso de la palabra, se va a votar en general el proyecto de ley.
–7 en 7. Afirmativa. UNANIMIDAD.
«Artículo 1º.- El Instituto Nacional de Colonización creado por Ley n.º 11.029, de 12 de enero de 1948, tendrá su domicilio legal y principal asiento en cualquier punto del territorio nacional.
Artículo 2º.- El directorio del ente autónomo por mayoría especial de cuatro votos determinará cuál es la ubicación adecuada para su instalación, atendiendo primordialmente el criterio de mayor cercanía con las colonias y sus administrados».
Senadora Liliam Kechichian (FA). Tengo un par de dudas que me gustaría que me aclararan. ¿Cuántos funcionarios tiene el Instituto Nacional de Colonización? A su vez, ¿qué problemática generaría esto para quienes ya trabajan allí y, obviamente, están en Montevideo? Necesitaría esa información solamente para comprender un poco más la situación, porque cuando uno toma una decisión de este estilo, a veces hay otras connotaciones. Quizás el señor senador Camy pueda responderme.
Senador Camy (PN). No me animaría a señalar cuántos funcionarios hay en este momento en la casa central, aunque estimo que no deben ser más de doscientos; seguramente haya algunos menos. Esa podría ser una razón por la cual, aun con este cambio legal, el directorio decidiera no hacer modificaciones y continuar en la capital. Lo que no veo es que sea la ley la que lo obligue a estar ubicado en Montevideo, porque desde otra óptica también prohíbe que esté en otro departamento. Es más, si el día de mañana algún directorio entendiera positivo –por las razones que fuere, particulares de este organismo– que la sede estuviera en el interior del país, debería haber una ley que propiciara esa solución. A mi entender, lo lógico sería que el directorio determinara la localización. Y si, por ejemplo, existiera alguna de esas razones que señala la señora senadora –que podría ser–, al amparo de esta norma, quedaría en Montevideo, tal como está ahora.
Senador Domenech (CA). Opino que el cambio de sede no podría afectar a los funcionarios porque tienen un régimen estatutario por el cual no se los puede obligar a trasladarse a Paysandú o a Durazno, por ejemplo. Sí creo que podría abrirse una instancia para que aquellos funcionarios que lo desearan, pudieran hacerlo, pero a quienes no quieran, habrá que mantenerles su situación estatutaria. Me da la impresión de que eso es de toda lógica, tal como sucedería también en el caso de una empresa privada. El ius variandi del derecho laboral, que permite al empleador cambiar determinadas condiciones de trabajo, no puede permitirle, en caso de tener la fábrica en Montevideo, trasladar a la gente a Durazno, por ejemplo. Eso no parece razonable.
Senador Camy (PN). El planteamiento, tan atinado, que hace la señora senadora Kechichian me recuerda un debate que quienes somos del interior hemos dado desde hace muchísimos años, en distintas instancias –lo recuerdo fundamentalmente desde la óptica de la militancia universitaria gremial–, una forja de muchas décadas que felizmente se ha ido concretando, y que es la descentralización de la Universidad de la República. Uno de los argumentos que siempre se esgrimía era el de que los profesores no iban a poder ir al interior o que la calificación educativa iba a ser distinta.
Respetuosamente digo que tal vez no se vea –salvo por parte de quienes la padecen– la lógica centralista avasallante que tiene este país. Me parece –no digo que este sea el caso– que a veces damos como lógicas cosas que no pueden serlo. Este organismo en particular tiene toda la razón de su existencia, su capital entero, la razón de sus acciones y el mandamiento de la ley, todo, vinculado con los dieciocho departamentos, sin embargo, ninguno de ellos puede ser sede de la casa central.
Reitero que no sé si la mudanza sería lo más conveniente, pero lo más lógico sería que las autoridades competentes pudieran determinar con libertad su conveniencia.
Presidenta Asiaín (PN). ¿En qué afecta el cambio de domicilio legal? ¿Es a los efectos jurídicos? No implica la mudanza material y el principal asiento, eso también lo determinará el directorio. Entonces, entiendo que lo que cambia es que frente a la obligación de que el domicilio constituido fuera necesariamente en la capital, aquí se faculta al directorio a que lo establezca en donde lo estime pertinente. Este es el cambio que propone el proyecto de ley. ¿Es así?
Senador Camy. Exacto, señora presidenta.
Históricamente, ha habido algunas iniciativas. Conozco y voy a citar una de ellas. Hace muchas décadas –quien habla era nacido, pero ni siquiera ejercía los derechos ciudadanos– un exdirector del Instituto Nacional de Colonización quiso establecerlo en Durazno porque entendía que era más equidistante para los colonos. Eso fue lo que tomó como referencia para localizarlo en el centro del país, como principal asiento de los servicios administrativos.
En oportunidad de haber sido vicepresidente de este organismo, a principios del año 2000, llegamos a tener más de una reunión con el Banco Hipotecario del Uruguay. El planteo era cederle al banco la sede regional de Colonización en la capital de Paysandú –un lugar céntrico, de mucho valor inmobiliario– para que hiciera un edificio de altos y que a cambio nos dejara parte del edificio para que fuera la sede del organismo; de ese modo se reivindicaba ese punto medio, precisamente, de la cantidad mayor de colonos concentrados y, a su vez, el 25 % de la tierra colonizada en ese departamento.
Finalmente, nunca surgieron resultados concretos, más allá de que se ha analizado. En lo personal, siempre lo analicé desde la perspectiva que me preocupaba, es decir, la de que un organismo tan fuertemente vinculado con el interior del país –absoluta y precisamente vinculado; tal vez el único con esa precisión– estuviera regido por una disposición legal que prohibiera que el asiento principal de la sede fuera en cualquiera de esos departamentos; parecía algo ilógico.
Creo que esto es una señal de descentralización, tal como otras que se han dado, por ejemplo, a nivel de la Universidad de la República. Fui de los que apoyaron con mucho entusiasmo la iniciativa del gobierno pasado de creación de la UTEC, que requirió mayoría especial; y más allá de algunas atinadas opiniones, no cuestionando pero sí planteando algunos reparos respecto a la casa mayor de estudios, creo que fue una respuesta histórica –más allá de lo pedagógico y educativo– de acceso a la educación en el interior del país. Desde esa lógica de descentralización y, si me permiten –perdón si ofendo a alguien–, desde un espíritu federal muy latente, es que también impulsamos esta iniciativa.
Senadora Kechichian (FA). Comparto el espíritu del proyecto de ley, me parece lógico. La centralidad de Montevideo tiene una larga historia, y también hay algunas cuestiones avaladas, incluso, por mucha gente del interior. Cuando uno habla con gente de Cerro Largo o de Treinta y Tres, muchas veces nos dicen que resulta mucho más fácil venir a Montevideo que ir a San José o a Paysandú. Quiere decir que hay muchos factores que determinan que la centralidad se mantenga.
Crear una institución desde cero, como ocurrió con la UTEC, resulta más fácil que cambiar una que fue creada en 1948 y tiene 200 funcionarios.
Creo que deberíamos dar una señal en el sentido de la no obligatoriedad, pues a la luz del Uruguay de hoy quizás no tenga razón de ser obligar a un instituto que tiene tanto que ver con el interior; pero debemos tener en claro que no es tan sencillo actuar en ese sentido y poner esto en manos de un directorio que, eventualmente, puede llegar a tener un conflicto con sus trabajadores. No sé; quiero mirar esto con cierta sensatez. Está bien dar una señal, pero sepamos que no va a ser tan fácil concretar este tipo de cambios.
Presidenta Asiaín (PN). Sobre lo que señala la señora senadora Kechichian quiero decir que, a mi juicio, esto es un cambio de domicilio en los papeles y no va a implicar el traslado de recursos humanos de una sede a otra. Eso es lo que yo entendí.
Senadora Graciela Bianchi (PN). Me parece que, desde el punto de vista jurídico, ni las personas físicas ni las jurídicas tienen la obligación de poseer un solo domicilio. Lo que ocurre es que la ley es restrictiva; si no lo fuera, resultaría natural que se pudiera constituir domicilio legal, por decisión del propio directorio, en cualquier otro lado.
Acá estamos cambiando una ley que fue muy buena y hecha con una capacidad brutal con respecto a lo que es el interior, y tal vez por eso llama la atención. En lo personal, entiendo que no es necesario cambiar ninguna sede, porque simplemente estamos habilitando a que se tenga otro domicilio ya que, reitero, puede haber más de un domicilio legal, puesto que es a los efectos contractuales que se constituye domicilio en otro lado. Si el directorio dice que habilita a que también se considere como domicilio legal la sede de determinado lugar y luego en los hechos eso se concreta, entonces la gente quizás desarrolle la actividad en ambas sedes. De pronto para los profesionales es mejor que la sede esté en Montevideo, lo cual no afirmo que sea bueno, pero así se ha vivido.
En definitiva, entiendo que se trata de una cuestión que no tiene efecto desde el punto de vista material, aunque sí lo tiene para que se pueda constituir domicilio en otro departamento.
Senador Rubio (FA). Si hay dudas se puede apelar a los antecedentes, ya que seguramente esto fue planteado en el período anterior, cuando se consideró el proyecto en la comisión. Yo no era senador en ese momento, pero imagino que en aquella oportunidad habrá concurrido a este ámbito el directorio y se habrá hablado de este aspecto.
Presidenta Asiaín (PN). En la versión taquigráfica de la sesión del 21 de agosto se habla de ese tema.
Senador Domenech (CA). Mañana, quien deba interpretar esta ley tendrá que remitirse a los antecedentes legislativos. En comisión –por lo menos en lo personal– estimamos que esta ley en forma alguna puede alterar los derechos de los funcionarios y obligarlos a un traslado a gran distancia del domicilio en el que están radicados al momento de aprobarse la ley. En caso de trasladarse al interior la sede del Instituto Nacional de Colonización deberá recurrir a los funcionarios que viven en la localidad, realizar nuevas contrataciones, o bien darle la opción de trasladarse a la nueva sede. En ese sentido, trasladando un poco el ius variandi del derecho laboral al administrativo diría que esto no puede perjudicar a los funcionarios.
Senadora Charles Carrera (FA). En la legislatura pasada acompañamos este proyecto de ley, pretendiendo dar un mensaje que apuntaba a la descentralización. Por lo general los entes autónomos y servicios descentralizados que se crean se radican con domicilio en la capital de la república. La UTEC –que salió por unanimidad– fue un logro muy bueno y su sede se ubicó en el interior del país. Lo que se busca –y lo digo como ciudadano del interior profundo– es dar un mensaje y autorizar al directorio para que cuando tenga las perspectivas y condiciones necesarias pueda radicar el domicilio en cualquier lugar de la república. Hoy el Instituto Nacional de Colonización está en un edificio prestado, por lo que sería lo importante que pudiera tener su propia sede en algún punto del interior.
Creo que más que nada el sistema político está dando un mensaje autorizando el cumplimiento de los objetivos de esta vieja ley del año 1948.
Digo esto porque el domicilio del instituto está en Montevideo, pero sus cometidos se cumplen en el interior. En aquel momento se trabajó en el tema, se citaron autoridades y la definición política a la que se llegó fue acompañar con los argumentos que acabo de señalar. Lamentablemente fue tratado muy sobre la fecha porque la legislatura anterior terminó el 15 de setiembre y no se pudo culminar con el trámite legislativo.