Conferencias organizadas por la Cámara Nacional de Comercio y Servicios y el Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios.
El martes 20 de noviembre se llevaron a cabo en la Sala de Actos de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios (CNCS) las conferencias organizadas por esta institución en forma conjunta con el Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios (IUET) sobre el tema “El avance del Estado sobre los derechos de los contribuyentes”, a cargo de especialistas en materia tributaria de este último Instituto.
Abrió el acto el Presidente de la CNCS Cr. Raúl Palacios y a continuación el Presidente del IUET Dr. José Luis Shaw hizo la introducción al tema, reseñando brevemente el alcance y la importancia del mismo. Recordó que el Estado tiene la potestad constitucional de crear tributos en forma coactiva mediante ley sancionada por el Parlamento, pero luego esa relación de poder desaparece y la actuación del Estado en su calidad de acreedor de esos tributos, a través de las oficinas recaudadoras, está sujeta a la ley de igual modo que los contribuyentes en una relación jurídica de carácter obligacional. Mencionó que el Código Tributario, que entró en vigor en el año 1975, concede sin embargo a las oficinas recaudadoras una serie de facultades extraordinarias para la fiscalización, control y recaudación de los tributos, pero al mismo tiempo consagra una serie de garantías para los derechos individuales de los contribuyentes, especialmente dirigidas a permitirles el ejercicio del derecho de defensa ante pretensiones indebidas de las autoridades fiscales, conflictos que en última instancia son resueltos por órganos jurisdiccionales independientes del poder político, en aplicación de la separación de poderes que consagra la Constitución.
Luego señaló que durante los casi 40 años de vigencia del Código, se ha dado un proceso en el que las autoridades fiscales han proyectado normas legales -y muchas veces logrado su aprobación por el Parlamento- que le otorgan facultades exorbitantes para combatir la evasión que, sin embargo, implican un desconocimiento de los derechos de los contribuyentes honestos en la medida que permiten ejercer una coacción sobre ellos para que acepten las pretensiones del fisco sin posibilidades de de defensa. Con lo cual la relación jurídica obligacional entre Estado acreedor y los contribuyentes consagrada por el Código Tributario, fundada en los principios rectores de la Constitución, se ha ido desdibujando para acercarse cada vez más a una indebida relación coactiva de poder.
Expresó el Dr. Shaw que en la ley de Rendición de Cuentas de este año se incluyeron una serie de artículos que otorgan nuevas facultades exorbitantes a la DGI, que agravan seriamente la situación. Por ello el IUET preparó un informe crítico de esas disposiciones (incluyendo una reseña de las anteriores de ese mismo proceso), lo envió a los miembros de la Comisión de Presupuesto integrada con Hacienda del Senado y pidió y obtuvo una audiencia para exponer sus objeciones a esas normas. Pero sus planteos no fueron atendidos y las normas fueron sancionadas en la ley.
Como el ámbito de difusión del IUET se orienta al ámbito académico, y en todo caso de los profesionales dedicados a los tributos, el IUET tuvo la iniciativa de contactar a la CNCS para realizar estas conferencias sobre el tema, dado el prestigio que tiene la Cámara como defensora de los derechos de los ciudadanos y el gran ámbito de difusión de sus opiniones, iniciativa que ésta acogió con entusiasmo.
Luego expuso el miembro del Consejo Directivo del IUET Dr. Mario Ferrari Rey, quien historió los cambios normativos introducidos con posterioridad a la sanción del Código Tributario. Expresó que dichos cambios se han caracterizado por ser propuestos por las propias administraciones tributarias, que generalmente se incluyen en leyes de presupuesto o de rendición de cuentas, lo que afecta su discusión particular por los plazos limitados de que disponen las Cámaras para su aprobación; por tender a facilitar la labor inspectiva y de ejecución mediante la concesión de nuevas potestades -o la intensificación de las potestades ya existentes- pero sin otorgar en contrapartida garantías adicionales a los contribuyentes; y por mediatizar el control jurisdiccional, ya sea por la vía de la creación de nuevas y graves sanciones administrativas (como por ejemplo la clausura de 6 a 30 días por omisiones a deberes formales y en base a una mera estimación provisoria de la DGI, la posibilidad de suspender el certificado de estar al día con la DGI (lo que impide al contribuyente seguir trabajando) a los 90 días de decretadas medidas cautelares basadas en una estimación también primaria de una mera “apariencia” de existencia de una deuda por tributos, o la posibilidad de publicar los nombres de aquellos que la DGI considera que son defraudadores sin haber tenido la posibilidad de defenderse), o por la vía de establecer normas procesales que habilitan la actuación administrativa a partir del mero silencio del magistrado actuante. Añadió que en algunas ocasiones las nuevas normas han legalizado criterios y prácticas administrativas que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo había calificado antes de ilegítimas. Finalmente señaló que implican una regulación paralela y descontextualizada del Código Tributario, con el consiguiente menoscabo a la debida sistematización.
Posteriormente se refirió a dos de las modificaciones introducidas por la última ley de Rendición de Cuentas. En primer lugar al art. 306, norma que tiene por objeto regular la información que deben proporcionar los terceros sobre contribuyentes con ellos relacionados (proveedores, clientes, empleadores, etc.), e impone la obligación de esos terceros de requerir información adicional a los contribuyentes para entregarla a la DGI. El expositor valoró negativamente esta última obligación y la elevación en hasta mil veces de la multa máxima prevista en el Código Tributario para el caso en que dichos terceros no proporcionen la información requerida (aproximadamente U$S 180.000), así como la vulneración que puede suponer del secreto profesional.
En segundo lugar comentó el art. 313, que faculta a la DGI a suspender la vigencia de los certificados de estar al día en caso que el contribuyente no registre sus estados contables ante la Auditoría Interna de la Nación, destacando que se trata de una sanción por una conducta que nada tiene que ver con el cumplimiento de las obligaciones tributarias, pudiéndose dar el caso de un contribuyente que está perfectamente al día con el pago de sus obligaciones, pero al que se le impide acceder al certificado por una cuestión meramente administrativa.
Luego expuso el también integrante del Consejo Directivo del IUET Dr. Alberto Varela, quien se refirió a la facultad dada a la DGI en materia de fuerza pública (art. 307) y a los cambios introducidos a la infracción de Contravenciòn (art.308).
Calificó como grave el hecho de que se haya otorgado esta especie de “cheque en blanco” a la DGI (no así al BPS) para recurrir al auxilio de la fuerza pública para el desarrollo de sus cometidos y recordó que en un Estado de Derecho el uso de la fuerza pública con fines fiscales lo dispone un Juez y no el Poder Ejecutivo. Consideró que se trata de un peligroso apartamiento del principio de separación de poderes del Estado, ya que se otorga a un organismo del Poder Ejecutivo la potestad genérica de recurrir a la fuerza pública, prescindiendo del contralor previo del Poder Judicial. Y estimó que la fuerza -o lo que es lo mismo- la amenaza de la fuerza, es un elemento altamente intimidatorio que se va a terminar imponiendo a los argumentos de los contribuyentes en el momento de la inspección.
En cuanto al argumento manejado por el Director General de Rentas en el sentido de que la DGI no va a usar la fuerza pública “a menos que lo considere necesario”, comentó que justamente ahí radicaba el problema porque quien va a determinar si procede o no la fuerza pública va a ser la DGI y no un Juez como sucede hoy en día, y como sucedió siempre. También dijo que no se entendía por qué se daba a la DGI este cheque en blanco en un momento de altísimo cumplimiento fiscal. Sin esta facultad de acudir a la fuerza, la evasión del IVA bajó un 64% en los últimos 8 años y es “por segundo año consecutivo la más baja de América Latina y la más baja de nuestra historia” según lo manifiesta reiteradamente la DGI.
En cuanto a los cambios introducidos a la infracción de Contravención, Varela comenzó recordando que esta es una infracción prevista en el Código Tributario que castiga los errores formales menores en la documentación con multas menores que van de los 7 a los 150 dólares. Y explicó que el problema nació hace 20 años cuando la DGI interpretó por primera vez que podía aplicar una multa por “cada papel” que contiene el error en vez de aplicar una multa por cada error como realmente correspondería. Ejemplificó que con esta posición de la DGI, un error en el número de puerta del domicilio que debería sancionarse con 7 dólares de multa, se transforma en 7 mil dólares si se usaron mil facturas, o en 7 millones de dólares si hay un millón de tickets, pudiendo resultar en sanciones más graves aún que para la Defraudación que requiere engaño u ocultamiento y dolo del infractor.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), contrariando la opinión de la buena doctrina, avaló durante años la posición de la DGI, hasta que en el 2010 corrigió su posición estableciendo que la DGI solo podía poner una multa por cada error y no una multa por papel (Sentencia N° 864/2010).
Pero en la Rendición de Cuentas se impone por ley la desacertada posición de la DGI desautorizando la correcta postura del TCA. Y si bien en el inciso final del artículo 308 se le pone a la sanción un techo de mil veces la multa máxima por Contravención prevista en el Código Tributario (aproximadamente U$S 180.000), este techo que no es muy significativo para grandes empresas, resulta muy gravoso para empresas medianas o pequeñas, que son las más extendidas en Uruguay, lo que determina que la sola posibilidad de su aplicación sea una coacción muy fuerte para que se acepte pagar los impuestos que la DGI pretenda aunque no se esté de acuerdo con dicha pretensión.
Cerrando las exposiciones el Dr. Shaw, a título de conclusiones, hizo referencia a que últimamente se ha extendido el concepto de que estas normas se justifican por razones de interés general o interés público, que se identifican erróneamente con el interés recaudatorio sin importar el desconocimiento de los derechos individuales, tanto a nivel de la Justicia como en el discurso de las autoridades fiscales. Al respecto, y para despersonalizar el tema, leyó algunos pasajes de sendas conferencias de dos prestigiosos doctrinos de Derecho Público de Argentina (Guillermo Muñoz) y España (Jaime Rodríguez-Arana), quienes han señalado que el interés general o el interés público también se han usado para mentir (como en Argentina para justificar, entre otros ejemplos, el famoso “corralito” y el “corralón”, así como para incumplir reiteradamente sentencias a través de normas que invocaron el interés público, o para legitimar el no cumplimiento de medidas cautelares de suspensión de una decisión administrativa), concluyendo ambos en que cuando el interés general o el interés público se invoca sin una exigente argumentación o motivación la palabra pierde todo significado. Y dicen con acierto que hoy no son de recibo las justificaciones del quehacer administrativo en fórmulas abiertas de interés general, que hicieron fortuna en los regímenes autoritarios, ya que en el Estado de Derecho una Administración que apela al mismo como si fuera un concepto en blanco es una Administración que elude el control y que actúa consciente de su omnipotencia.
Al final hubo intervenciones muy críticas de este proceso de sanción de normas modificatorias de las equilibradas soluciones del Código Tributario, y en particular de las contenidas en la ley de Rendición de Cuentas, por parte de asistentes al evento.
Cerró el acto el Presidente de la CNCS Cr. Raúl Palacios, señalando la gran preocupación que generaba a la Cámara la situación planteada por los expositores en desmedro de los derechos individuales de los empresarios y de los ciudadanos en general.